Concluziile avocatului general M. Bobek prezentate la 7 iulie 2016.#Comisia Europeană împotriva Republicii Federale Germania.#Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Libera circulație a mărfurilor – Directiva 2007/23/CE – Introducerea pe piață a articolelor pirotehnice – Articolul 6 – Libera circulație a articolelor pirotehnice în conformitate cu cerințele directivei – Reglementare națională care condiționează introducerea pe piață a articolelor pirotehnice de cerințe suplimentare – Obligație de declarare prealabilă la un organism național abilitat să controleze și să modifice instrucțiunile de utilizare a articolelor pirotehnice.#Cauza C-220/15.

În prezenta cauză, Comisia Europeană a sesizat Curtea cu o cerere formulată în temeiul articolului 258 TFUE prin care se solicită să se constate că Republica Federală Germania a încălcat articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2007/23/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 mai 2007 privind introducerea pe piață a articolelor pirotehnice ( 2 ).

Dispoziția națională care face obiectul acțiunii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor de către statul membru impune producătorilor și importatorilor să notifice articole pirotehnice Bundesanstalt für Materialforschung und –prüfung (Institutul federal pentru examinarea și testarea materialelor, denumit în continuare „BAM”) pentru a obține un număr de identificare. Aceasta conferă BAM și competența de a verifica și, dacă este necesar, de a modifica instrucțiunile de utilizare a acestor articole.

Prezenta cauză are mai multe straturi. Dincolo de stratul de natură mai degrabă tehnică, se află un alt strat, mult mai general, cu implicații mai extinse: un stat membru poate fi criticat din prisma faptului că nu a „reinterpretat” modul de redactare clar a unei Directive, în vederea punerii în aplicare la nivel național, în cazul în care ar putea exista îndoieli cu privire la respectivul mod clar de redactare prin prisma obiectivului general al directivei respective?

Potrivit articolului 1 alineatul (1) din Directiva 2007/23, „[p]rezenta directivă stabilește norme care urmăresc să realizeze libera circulație a articolelor pirotehnice pe piața internă, asigurând în același timp un înalt nivel de protecție a sănătății umane și a securității publice, precum și protecția și siguranța consumatorilor, ținând seama de aspectele relevante legate de protecția mediului”.

Articolul 2 punctul 2 din Directiva 2007/23 prevede că, în sensul acestei directive: „«introducere[a] pe piață» înseamnă prima punere la dispoziție pe piața comunitară a unui anumit produs în vederea distribuției și/sau a utilizării sale, indiferent că are loc în schimbul unei plăți sau cu titlu gratuit. Articolele pirotehnice de divertisment produse de un producător pentru uz propriu și a căror utilizare pe teritoriul său a fost aprobată de către un stat membru nu se consideră a fi fost introduse pe piață”.

Articolul 6 din Directiva 2007/23, intitulat „Libera circulație”, prevede următoarele: „(1) Statele membre nu pot interzice, restricționa sau împiedica introducerea pe piață a articolelor pirotehnice care îndeplinesc cerințele prezentei directive. (2) Dispozițiile prezentei directive nu exclud măsurile luate de un stat membru, de interzicere sau restricționare, din motive de ordine publică, securitate publică, siguranță publică ori protecție a mediului, a deținerii, a utilizării și/sau a vânzării către publicul larg a articolelor pirotehnice de divertisment din categoriile 2 și 3, a articolelor pirotehnice de scenă și a altor articole pirotehnice. […]”

Articolul 14 din Directiva 2007/23, intitulat „Supravegherea pieței”, prevede: „(1) Statele membre iau toate măsurile corespunzătoare pentru a se asigura că articolele pirotehnice pot fi introduse pe piață numai dacă, atunci când sunt depozitate în mod corespunzător și utilizate în scopul pentru care au fost concepute, nu pun în pericol sănătatea și securitatea persoanelor. (2) Statele membre efectuează inspecții periodice ale articolelor pirotehnice la intrarea acestora în Comunitate, precum și în locurile de depozitare și de producere. […] (4) Statele membre organizează și efectuează supravegherea corespunzătoare a produselor introduse pe piață, ținând seama de prezumția de conformitate privind produsele care poartă marcajul CE. […] (6) În cazul în care un stat membru confirmă faptul că un anumit articol pirotehnic, purtând marcajul CE, însoțit de declarația CE de conformitate și utilizat în scopul pentru care a fost produs, riscă să pună în pericol sănătatea și siguranța persoanelor, statul respectiv ia toate măsurile provizorii corespunzătoare de retragere a articolului respectiv de pe piață, de interzicere a introducerii sale pe piață sau de restricționare a liberei circulații a acestuia. Statul membru informează Comisia și celelalte state membre cu privire la acest lucru. […]”

Articolul 6 din Erste Verordnung Zum Sprengstoffgesetz ( 3 ) (Primul Regulament referitor la legislația privind explozivii, denumit în continuare „1.SprengV”) ( 4 ) prevede că: „(4) Notificarea substanțelor explozive și a articolelor pirotehnice trebuie transmisă [BAM] de către producător sau importator înainte de prima utilizare în cadrul domeniului de aplicare al legii. La notificare trebuie anexate […] 2. instrucțiunile prevăzute la punctul 3 litera (h) din anexa I la Directiva 2007/23/CE pentru articolele pirotehnice. [BAM] emite un număr de identificare ca dovadă de notificare. Numărul de identificare trebuie să figureze în instrucțiunile de utilizare. Pentru prevenirea unui pericol pentru viața și pentru sănătatea angajaților și a terților sau a bunurilor, [BAM] poate să restrângă sau să completeze instrucțiunile de utilizare adoptate de producător, o restricție sau o adăugare ulterioară fiind permisă. A patra teză nu se aplică articolelor pirotehnice destinate vehiculelor sau articolelor pirotehnice de divertisment din categoriile 1 și 4, în cazul în care numărul de identificare este inclus în listele care trebuie păstrate în temeiul articolului 13 alineatul (1) punctul (3).”

Prin autorizarea excepțională din 11 martie 2014 privind etichetarea articolelor pirotehnice ( 5 ), [BAM] a acordat ex officio o derogare generală de la dispozițiile privind obligația de etichetare prevăzute la articolul 14 alineatul (1) din 1.SprengV coroborate cu dispozițiile articolului 6 alineatul (4) din 1.SprengV. Potrivit acestei derogări, „contrar dispozițiilor prevăzute la articolul 6 alineatul (4) a treia teză din 1.SprengV, pentru articolele pirotehnice în sensul Directivei 2007/23, includerea numărului de identificare în instrucțiuni nu este necesară”.

În cursul unui control privind aplicarea Directivei 2007/23, Comisia a constatat, în 2011, existența procedurii de notificare în Germania. În urma unui schimb de corespondență în conformitate cu procedura‑pilot a Uniunii (3631/12/ENTR), la 25 ianuarie 2013, Comisia a trimis Republicii Federale Germania o scrisoare de punere în întârziere.

În scrisoarea de punere în întârziere, Comisia a afirmat că articolul 6 alineatul (4) din 1.SprengV nu este conform cu articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2007/23 din două motive principale. În primul rând, articolul 6 alineatul (4) din 1.SprengV obligă producătorii și importatorii să notifice BAM articolele pirotehnice pentru a obține un număr de identificare și să indice acest număr în instrucțiunile de utilizare. În al doilea rând, BAM i‑a fost conferită competența de a verifica și, dacă este necesar, de a modifica instrucțiunile de utilizare a articolelor respective. În opinia Comisiei, aceste cerințe depășesc ceea ce este prevăzut în Directiva 2007/23. În consecință, acestea sunt de natură să conducă la o restricție nepermisă a liberei circulații a articolelor pirotehnice care au fost deja supuse unei evaluări a conformității într‑un alt stat membru.

Prin scrisoarea de răspuns din 21 martie 2013, Republica Federală Germania a contestat existența unei încălcări a Directivei 2007/23.

Prin scrisoarea din 23 ianuarie 2014, Comisia a emis un aviz motivat adresat Republicii Federale Germania potrivit căruia aceasta nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 6 alineatul (1) din Directiva 2007/23 pentru motivele menționate mai sus. Republica Federală Germania a răspuns prin scrisorile din 20 martie și 2 aprilie 2014. În memoriul în răspuns, Republica Federală Germania a declarat că, în conformitate cu derogarea introdusă de BAM la 11 martie 2014, obligația de introducere în instrucțiunile de utilizare a numărului de identificare atribuit de BAM nu mai era aplicabilă din 27 martie 2014. În cererea sa, Comisia a luat notă de această modificare, dar consideră că aceasta nu remediază alte încălcări ale articolului 6 alineatul (1) din Directiva 2007/23 menționate în avizul său motivat. În consecință, Comisia a decis să introducă prezenta acțiune în temeiul articolului 258 TFUE.

Prin cererea introductivă din 12 mai 2015, Comisia Europeană solicită Curții: — constatarea faptului că Republica Federală Germania nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 6 alineatul (1) din Directiva 2007/23 atunci când a stabilit, dincolo de dispozițiile Directivei, că, în pofida parcurgerii cu succes a procedurii de evaluare a conformității articolelor pirotehnice (i) respectivele articole fac obiectul procedurii stabilite la articolul 6 alineatul (4) din 1.SprengV înainte de introducerea lor pe piață și că (ii) în conformitate cu articolul 6 alineatul (4) a cincea teză din 1.SprengV, BAM are competența de a verifica și, dacă este cazul, de a modifica instrucțiunile de utilizare a fiecărui articol pirotehnic, precum și — obligarea Republicii Federale Germania la plata cheltuielilor de judecată.

Republica Federală Germania solicită Curții: — respingerea cererii formulate de Comisie, precum și — obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.

Comisia și de Republica Federală Germania au prezentat observații scrise. Ambele părți au prezentat și observații orale în cadrul ședinței din 27 aprilie 2016.

Prezenta cauză este o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE. Acest fapt are implicații semnificative pentru cerințele referitoare la acțiunea în sine și procedurile subsecvente. Trei dintre aceste implicații vor fi prezentate prin intermediul unei introduceri în cadrul acestei secțiuni.

În primul rând, astfel cum reiese din articolul 120 litera (c) din Regulamentul de procedură al Curții și din jurisprudența relevantă ( 6 ), cererea formulată de Comisie în temeiul articolului 258 TFUE trebuie să indice, în mod clar și precis, motivele pe care se întemeiază cererea, astfel încât să permită pârâtului să își pregătească apărarea, iar Curții să se pronunțe asupra acțiunii. Rezultă că elementele esențiale de fapt și de drept pe care se întemeiază o acțiune trebuie să reiasă într‑un mod coerent și comprehensibil din chiar textul cererii, iar concluziile acesteia din urmă trebuie să fie formulate într‑un mod neechivoc, astfel încât Curtea să nu se pronunțe ultra petita sau să nu omită să se pronunțe asupra unei obiecții ( 7 ).

Astfel, în cadrul procedurii prevăzute la articolul 258 TFUE, reclamanta are o dublă sarcină. În primul rând, aceasta trebuie să identifice în mod clar dispozițiile relevante din dreptul Uniunii pe care le invocă. În al doilea rând, aceasta are sarcina de a stabili faptele care constituie o încălcare a dispozițiilor specifice de drept al Uniunii invocate.

În această privință, trebuie subliniat că prezenta acțiune a Comisiei se bazează exclusiv pe articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2007/23. Comisia nu a invocat încălcarea altor dispoziții din directiva menționată. De asemenea, aceasta nu a afirmat că Republica Federală Germania nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul dispozițiilor din tratat privind libera circulație a mărfurilor. Pentru a se încadra în limitele cererii stabilite de către Comisie, următoarea analiză se limitează la examinarea pretinsei nerespectări a dispozițiilor specifice din Directiva 2007/23, invocate de Comisie, și anume a articolului 6 alineatul (1).

În al doilea rând, cererea introductivă a Comisiei se întemeiază pe teza potrivit căreia dispoziția germană în discuție în speță se aplică articolelor pirotehnice care au fost deja supuse unei evaluări a conformității în temeiul dispozițiilor Directivei 2007/23. Comisia susține că regimul stabilit de articolul 6 alineatul (4) din 1.SprengV împiedică libera circulație a articolelor pirotehnice care au deja marcajul CE și este, prin urmare, contrar articolului 6 alineatul (1) din Directiva 2007/23. Comisia nu abordează și nu aduce în discuție și aspectul legat de efectele pe care reglementarea națională în discuție le‑ar putea avea asupra articolelor pirotehnice care nu au fost încă supuse unei evaluări a conformității în temeiul dispozițiilor directivei.

În al treilea rând, Directiva 2007/23 a fost abrogată începând cu 1 iulie 2015 de Directiva 2013/29/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 iunie 2013 privind armonizarea legislațiilor statelor membre referitoare la punerea la dispoziție pe piață a articolelor pirotehnice ( 8 ). Cu toate acestea, astfel cum Republica Federală Germania a arătat în mod întemeiat, prezenta procedură se referă doar la o presupusă încălcare a Directivei 2007/23 și, prin urmare, nu au niciun impact asupra situației reglementate de Directiva 2013/29.

Astfel cum reiese din cele trei puncte de mai sus și având în vedere modul în care Comisia a susținut această acțiune în fața Curții, este deosebit de importantă interpretarea noțiunii specifice „introducere pe piață”, menționată la articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2007/23.

În ceea ce privește prima obiecție [procedura de notificare prevăzută la articolul 6 alineatul (4) din 1.SprengV] și cea de a doua obiecție [competența BAM de a verifica și, dacă este necesar, de a modifica și a completa instrucțiunile de utilizare, în conformitate cu articolul 6 alineatul (4) a cincea teză din 1.SprengV], Comisia susține în cererea sa că dispozițiile germane în discuție în prezenta cauză se aplică articolelor pirotehnice care au fost deja supuse unei evaluări a conformității în temeiul dispozițiilor Directivei 2007/23. Potrivit Comisiei, acest lucru este contrar articolului 6 alineatul (1) din Directiva 2007/23 în măsura în care constituie un obstacol în calea liberei circulații a articolelor pirotehnice care îndeplinesc deja cerințele directivei.

Republica Federală Germania contestă susținerile Comisiei. Aceasta susține că articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2007/23 nu se referă decât la „introducere[a] pe piață”, astfel cum este înțeleasă în conformitate cu definiția prevăzută la articolul 2 punctul 2 din această directivă, care se referă la „prima punere la dispoziție” pe piața Uniunii Europene. Potrivit Germaniei, acest lucru înseamnă că odată ce un articol pirotehnic a fost deja pus la dispoziție pe piața Uniunii Europene, articolul 6 alineatul (1) încetează să se aplice. Fără îndoială, orice alte obstacole la libera circulație ar putea fi reglementate de dispozițiile generale din tratat privind libera circulație a mărfurilor. Cu toate acestea, întrucât Comisia și‑a întemeiat cererea exclusiv pe articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2007/23, posibila încălcare a articolului 34 TFUE nu face obiectul prezentei proceduri.

În opinia noastră, esențiale în prezenta cauză sunt obligațiile juridice ale statelor membre care derivă din articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2007/23. La interpretarea acestuia pot fi avute în vedere două abordări: (a) literală sau (b) teleologică. Ambele vor fi examinate în mod succesiv.

Articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2007/23 prevede că „statele membre nu pot interzice, restricționa sau împiedica introducerea pe piață a articolelor pirotehnice care îndeplinesc cerințele prezentei directive” ( 9 ). În sensul acestei directive, noțiunea „introducere pe piață” este clar și explicit definită la articolul 2 punctul 2 din Directiva 2007/23. Astfel, directiva prevede o definiție a noțiunii „introducere pe piață”, definind‑o ca „prima punere la dispoziție pe piața comunitară a unui anumit produs în vederea distribuției și/sau a utilizării sale, indiferent că are loc în schimbul unei plăți sau cu titlu gratuit” ( 10 ).

Această definiție și în special trimiterea la „prima” punere la dispoziție are același conținut în diferitele versiuni lingvistice ale directivei ( 11 ). În consecință, interpretarea textuală, inclusiv în dimensiune lingvistică comparativă, nu lasă loc niciunei îndoieli cu privire la domeniul de aplicare al acestei dispoziții ( 12 ).

În pofida modului său de redactare, mai multe argumente pot fi invocate în susținerea opiniei potrivit căreia noțiunea „introducere pe piață” prevăzută la articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2007/23 trebuie să acopere, în pofida textului său, nu doar „prima” punere la dispoziție pe piața Uniunii Europene, ci și orice punere ulterioară la dispoziție pe piața (piețele) statelor membre, astfel cum susține Comisia.

În primul rând, se poate presupune că articolul 6 a fost conceput ca o clauză de liberă circulație, astfel cum reiese din chiar titlul său. În al doilea rând, Directiva 2007/23 are drept obiectiv promovarea liberei circulații a articolelor pirotehnice, astfel cum rezultă din articolul 1 din directivă și din considerentele 2, 13 și 19 ale acesteia. În al treilea rând, structura și sistemul Directivei 2007/23 corespund structurii și sistemului unei directive de armonizare, potrivit principiilor prevăzute în Rezoluția Consiliului din 7 mai 1985 referitoare la o nouă abordare privind armonizarea tehnică și standardele ( 13 ), în centrul cărora se află principiul liberei circulații a mărfurilor.

Pe scurt, esența prezentei cauze este aceasta: potrivit standardelor Uniunii Europene, modul foarte clar de redactare a unei dispoziții din dreptul Uniunii Europene prevede X. Comisia se adresează Curții și îi solicită să constate că Republica Federală Germania și‑a încălcat obligația care îi revine în temeiul tratatului prin neinterpretarea acestei dispoziții, nu conform formulării sale clare, ci în spiritul directivei, astfel încât să aibă semnificația Y (sau, mai degrabă, X și Y și poate chiar Z) și nu și‑a adaptat legislația națională în consecință.

Pentru o serie de motive, expuse mai jos în cadrul acestei secțiuni, considerăm că o astfel de constatare ar fi cel puțin problematică. Acțiunea formulată de Comisie trebuie să fie respinsă. Există trei motive care impun această soluție: limitele de interpretare juridică, separarea puterilor, precum și principiile legalității și securității juridice.

În primul rând, există limite în ceea ce privește interpretarea juridică, spre deosebire de redactarea legislativă. Desigur, potrivit jurisprudenței consacrate a Curții, pentru interpretarea unei dispoziții de drept al Uniunii Europene trebuie să se țină seama nu doar de termenii utilizați, ci și de contextul acesteia și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte ( 14 ). De asemenea, în cazul în care o prevedere din dreptul Uniunii Europene poate primi mai multe interpretări, trebuie să se acorde prioritate celei care este de natură să îi păstreze efectul util ( 15 ). În consecință, obiectivele și contextul general ale unui instrument de drept derivat sunt în mod evident relevante pentru determinarea sensului și a domeniului de aplicare al termenilor pentru care dreptul Uniunii Europene nu oferă nicio definiție ( 16 ).

Cu toate acestea, declarațiile standard ale abordării adoptate de Curte cu privire la interpretarea juridică sunt precedate de o calificare: textul dispoziției trebuie să fie deschis la interpretări diferite, care prezintă un anumit grad de ambiguitatea și lipsă de precizie a textului.

Desigur, ambiguitatea interpretativă nu poate fi bipolară. Nicio dispoziție nu este în întregime clară sau neclară: există pe o scară progresivă. Există grade de ambiguitate. Tocmai pe această scară de ambiguitate metodele tradiționale de interpretare (text, context, scop) se completează reciproc. Cu cât este mai mare ambiguitatea textului, cu atât este mai necesar să se analizeze contextul și/sau scopul. Contrar, cu cât este mai ridicat nivelul de precizie și claritate ale textului, cu atât este mai puțin necesară, în general, analizarea contextului și a scopului.

În prezenta cauză, articolul 2 punctul 2 din Directiva 2007/23 conține o definiție legislativă clară și precisă a noțiunii „introducere pe piață”: „prima punere la dispoziție pe piața comunitară”. Același lucru este valabil, după cum s‑a menționat deja, în alte versiuni lingvistice ale articolului 2 punctul 2 din directivă. În consecință, nu există îndoieli în ceea ce privește sensul acestei dispoziții care ar trebui rezolvate prin trimitere la contextul și/sau la finalitatea acestei dispoziții.

Următoarele elemente ale acestei definiții referitoare la scopul „introducer[ii] pe piață” și la excepția privind articolele pirotehnice fabricate pentru uzul personal nu schimbă cu nimic faptul că articolul 2 punctul 2 din Directiva 2007/23 se referă la un anumit eveniment corespunzător momentului în care un produs este pus pentru prima oară la dispoziție pe piața Uniunii Europene ( 17 ), aspect confirmat de considerentul (8) al directivei.

Astfel, potrivit propriei jurisprudențe, în pofida textului clar și precis al unei act legislativ al Uniunii Europene, nu poate fi efectuată o interpretare „care să vizeze corectarea acestei dispoziții și extinderea în acest mod a obligațiilor statelor membre care decurg din aceasta” ( 18 ). Recurgerea la o interpretare dată „în funcție de contextul” dispoziției în cauză are limitările sale atunci când însăși textul dispoziției nu este clar formulat ( 19 ). Cu alte cuvinte, modul clar de redactare a unei dispoziții este limita exterioară a oricărui demers de interpretare, pe care însăși Curtea a stabilit‑o atunci când a interzis interpretarea „contra legem” ( 20 ).

Aceste limite de interpretare sunt strâns legate de al doilea element de mai sus, cel al separării puterilor (sau, mai degrabă, în contextul Uniunii Europene, de echilibrul instituțional). Curtea a declarat că „nu este abilitată să se substituie legiuitorului comunitar și să interpreteze o dispoziție într‑un mod contrar formulării explicite”, subliniind că „[este] de competența Comisiei să prezinte modificări legislative adecvate în acest scop” ( 21 ).

În al treilea rând, în ceea ce privește principiul legalității și cel al securității juridice, rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că normele europene ar trebui să permită celor interesați să cunoască cu exactitate întinderea obligațiilor care le sunt impuse ( 22 ). Principiul securității juridice impune ca legislația Uniunii Europene să fie certă și ca aplicarea acesteia să fie previzibilă ( 23 ), ceea ce presupune, printre altele, „ca normele de drept să fie clare, precise și previzibile în privința efectelor lor” ( 24 ).

Recunoaștem fără ezitare că statele membre nu sunt persoane fizice sau juridice (private). Prin urmare, conștientizăm că etaloanele stabilite în jurisprudența Curții cu privire la principiul securității juridice în ceea ce privește persoanele nu pot fi aplicate automat în cadrul procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în ceea ce privește statele membre ( 25 ).

Pe de altă parte, faptul că procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor este prin natura sa un litigiu „instituțional”, la care participă doar Comisia și/sau statele membre, trebuie interpretat în sensul că nici măcar elementele „reziduale” ale legalității și securității juridice nu se aplică ( 26 )? Imperativul care poate fi invocat (într‑o declarație prezentată în conformitate cu articolul 258 TFUE) doar pe baza unei obligații juridice formulate în mod clar, având ulterior posibilitatea de a adopta sancțiuni (în temeiul articolului 260 TFUE), nu ar trebui să fie de aplicabilitate generală cu privire la orice exercitare a puterii publice, în special într‑o Uniune de drept ( 27 )?

În prezenta cauză, s‑a discutat pe larg cu privire la contextul în care a fost adoptată Directiva 2007/23, în principal cu scopul de a schimba pe cale interpretativă sensul clar al articolului 6 alineatul (1). Cu toate acestea, argumentele legate de context și analogiile cu alte instrumente de drept al Uniunii Europene voalează sensul articolului 6 alineatul (1) mai degrabă decât să furnizeze certitudine din punctul de vedere al interpretării.

După cum recunoaște însuși legiuitorul european, noțiunile și definițiile utilizate în legislația de armonizare privind libera circulație a mărfurilor nu au fost fundamentate în mod suficient la momentul elaborării și a adoptării Directivei 2007/23. Într‑adevăr, Decizia nr. 768/2008/CE ( 28 ), adoptată ulterior, referindu‑se în mod expres la acest aspect, prevede că, „[î]n trecut, în legislația referitoare la libera circulație a bunurilor s‑au folosit anumiți termeni care uneori nu au fost definiți, ceea ce a necesitat elaborarea de orientări pentru explicarea și interpretarea lor. În cazurile în care au fost prevăzute definiții legale, acestea erau, într‑o anumită măsură, diferite din punctul de vedere al formulării și, uneori, al sensului, ceea ce a determinat dificultăți în interpretarea și aplicarea respectivelor definiții […]” ( 29 ).Pentru a remedia această situație, decizia respectivă stabilește noi definiții ale noțiunilor fundamentale care au fost ulterior incluse în acte de drept derivat, unul dintre acestea fiind noua Directivă 2013/29 ( 30 ).

Noua terminologie și noile definiții din Directiva 2013/29 afectează în special termenul „introducere pe piață”. Este, de asemenea, introdusă noua noțiune „punere la dispoziție pe piață” ( 31 ). În lumina importantelor modificări terminologice introduse pentru a adapta legislația secundară la noul cadru terminologic prevăzut de Decizia nr. 768/2008, argumentul Comisiei, potrivit căruia definițiile și obligațiile prevăzute de clauza de liberă circulație din Directiva 2007/23 corespund celor din Directiva 2013/29, nu poate fi acceptat.

Noua terminologie adoptată printr‑un instrument ulterior nu poate fi utilizată pentru a interpreta un act anterior care utilizează o terminologie diferită ( 32 ). În fapt, se poate ajunge în mod plauzibil și la o concluzie contrară celei prezentate de Comisie: faptul că noua Directivă 2013/29 utilizează o terminologie diferită, considerată mai pertinentă decât terminologia care se regăsea în Directiva 2007/23, care a precedat‑o, ar putea însemna, de asemenea, că terminologia folosită în cele două directive a fost considerată ca fiind diferită și a fost corectată în mod intenționat în cadrul instrumentului adoptat ulterior. Mai exact: dacă domeniul de aplicare al dispoziției anterioare era atât de evident și clar, de ce a fost necesară reformularea acesteia?

În plus, alte dispoziții din Directiva 2007/23 arată că există o diferență între „introducere[a] pe piață”, care înseamnă prima punere la dispoziție pe piața Uniunii Europene, și libera circulație ulterioară a articolelor pirotehnice. De exemplu, articolul 14 din Directiva 2007/23 (care se referă la supravegherea pieței) prevede mecanisme diferite de supraveghere pentru produsele care urmează a fi introduse pe piață față de cele deja introduse pe piață.

Având în vedere incoerența terminologică și ținând seama de particularitățile sectorului vizat de Directiva 2007/23, este dificil să se formuleze concluzii pe baza analogiilor cu alte directive de armonizare în alte sectoare și cu jurisprudența Curții de interpretare a acestora.

În primul rând, o serie de hotărâri ale Curții citate de Comisie în sprijinul cererii sale se referă la dispozițiile tratatului privind libera circulație a mărfurilor ( 33 ). În consecință, respectiva jurisprudență a Curții nu poate fi transpusă per se pentru interpretarea dispoziției de drept derivat în discuție în prezenta cauză. Celelalte hotărâri ale Curții invocate de Comisie, precum și celelalte cauze legate de clauzele de liberă circulație din directivele de armonizare se referă fie la instrumente care nu conțin o definiție specifică a noțiunii „introducere pe piață” sau care conțin clauze de liberă circulație redactate dintr‑o perspectivă mai largă, pentru a include în mod expres „libera circulație”, introducerea pe piață pe teritoriul statelor membre sau etapele ulterioare „introducerii pe piață” – „punerii în funcțiune” sau „utilizării” ( 34 ).

În al doilea rând, articolul 6 alineatul (1) face parte din Directiva 2007/23. Această directivă se referă la articolele pirotehnice care sunt periculoase prin natura lor. Îngrijorările cu privire la ordinea publică, securitatea sau siguranța și protecția mediului în acest sector sensibil au condus, după cum recunoaște Comisia, la decizia ca principalele competențe să fie rezervate statelor membre. Acest lucru este reflectat de repartizarea competențelor potrivit articolului 6 alineatul (2) din această directivă, care permite statelor membre să interzică sau să restricționeze vânzarea, utilizarea și deținerea anumitor categorii de articole pirotehnice ( 35 ).

Pentru toate motivele menționate mai sus, considerăm că Republica Federală Germania nu poate fi criticată pentru adoptarea și pentru menținerea în vigoare a unor norme naționale care sunt în conformitate cu modul clar de redactare a articolului 6 alineatul (1) din Directiva 2007/23, chiar dacă acestea ar putea fi în contradicție cu spiritul și cu finalitatea directivei ( 36 ).

În prezenta cauză, acțiunea Comisiei este întemeiată exclusiv pe aplicarea articolului 6 alineatul (4) din 1.SprengV în cazul articolelor pirotehnice care au fost deja supuse unei evaluări a conformității și, prin urmare, au fost deja introduse pe piață. Ținând seama de acest lucru și având în vedere discuția precedentă cu privire la domeniul de aplicare al articolului 6 alineatul (1) din Directiva 2007/23, nu considerăm că obligația de notificare și competența BAM de a verifica și a modifica instrucțiunile de utilizare interzice, restricționează sau împiedică introducerea pe piață a articolelor pirotehnice, în sensul articolului 6 alineatul (1) din directivă.

În consecință, propunem ca acțiunea Comisiei să fie respinsă.

Cu toate acestea, ar trebui adăugate trei puncte, care reflectă într‑o anumită măsură observațiile introductive formulate mai sus în secțiunea V.A.1 a prezentelor concluzii. În primul rând, există, în orice caz, o interdicție generală cu privire la restricționarea sau la împiedicarea liberei circulații a mărfurilor, în temeiul articolului 34 TFUE, care nu numai că interzice restricțiile cantitative la import și toate măsurile cu efect echivalent, ci și impune recunoașterea reciprocă a produselor fabricate și comercializate în mod legal în alte state membre ( 37 ). În al doilea rând, Directiva 2007/23 conține multe alte dispoziții de fond menite să protejeze libera circulație ( 38 ). Cu toate acestea, Comisia și‑a întemeiat acțiunea exclusiv pe articolul 6 alineatul (1) din directivă, fără a menționa în capetele de cerere alte dispoziții de fond ale Directivei 2007/23 sau dispoziții din tratat. În al treilea rând, în contextul specific al procedurilor de încălcare a obligațiilor, Curtea nu poate reformula ultra petita ( 39 ) argumentele care au fost prezentate în fața sa, astfel cum este uneori posibil în cadrul unei decizii preliminare.

Din motivele prezentate în secțiunea precedentă a prezentelor concluzii, considerăm că prezenta acțiune ar trebui să fie respinsă. În cazul în care Curtea decide totuși să nu adopte raționamentul enunțat mai sus, vom oferi, în această secțiune, o descriere concisă a unei soluții alternative, potrivit rolului constituțional și obligației avocatului general de a furniza asistență completă Curții (articolul 252 TFUE).

Cu toate acestea, trebuie subliniat de la bun început că toate afirmațiile de la punctele următoare sunt relevante numai în măsura în care noțiunea „[prima] introducere pe piaț[a Uniunii Europene]”, definită în termeni clari la articolul 6 alineatul (1) și la articolul 2 punctul 2 din Directiva 2007/23, este efectiv reformulată astfel încât să aibă sensul de „liberă circulație”.

Comisia susține că procedura de notificare prevăzută la articolul 6 alineatul (4) din 1.SprengV (care continuă să fie aplicată în pofida derogării din 11 martie 2014 prin care a fost înlăturată obligația de a introduce numărul de identificare în instrucțiunile de utilizare) încalcă articolul 6 alineatul (1) din directivă. Această procedură se aplică articolelor pirotehnice înainte ca acestea să fie acceptate pe piața germană. Potrivit Comisiei, aceasta constituie o sarcină financiară și administrativă suplimentară care, în lipsa unei reguli „de minimis”, depășește cerințele Directivei 2007/23 și, prin urmare, generează un obstacol în calea liberei circulații a articolelor pirotehnice care îndeplinesc cerințele acestei directive.

În memoriul în apărare, Republica Federală Germania susține că procedura de notificare nu constituie o încălcare a articolului 6 alineatul (1) din directivă, întrucât aceasta este aplicabilă după ce articolele pirotehnice sunt puse efectiv la dispoziție pe piața germană. În consecință, aceasta nu se constituie într‑o dublă evaluare a conformității articolelor respective. În subsidiar, Germania susține că procedura de notificare constituie o măsură pentru pregătirea supravegherii pieței, destinată să faciliteze trasabilitatea articolelor pirotehnice. În plus, procedura de notificare poate fi considerată, de asemenea, ca fiind o măsură pentru pregătirea supravegherii utilizatorilor, deoarece aceasta permite BAM să controleze și să modifice instrucțiunile de utilizare a articolelor pirotehnice pentru a se asigura că acestea sunt utilizate în mod corect și în siguranță.

În opinia noastră, în cazul în care articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2007/23 ar include „libera circulație” și nu doar prima „introducere pe piață”, procedura de notificare prevăzută la articolul 6 alineatul (4) din 1.SprengV ar constitui o limitare a liberei circulații.

Procedura prevăzută la articolul 6 alineatul (4) din 1.SprengV conține formalități suplimentare față de cele stabilite de Directiva 2007/23, producătorilor și importatorilor fiindu‑le impusă obligația de a notifica articolele pirotehnice BAM înainte de prima utilizare a acestora pe teritoriul german. Pentru finalizarea procedurii de notificare, după plata unei taxe, BAM acordă importatorului/producătorului un număr de identificare. Potrivit clarificărilor furnizate de Republica Federală Germania în cadrul ședinței, nerespectarea acestei obligații constituie o infracțiune și poate conduce la aplicarea de sancțiuni. Comisia susține că această procedură este de asemenea aplicabilă produselor care poartă deja marcajul CE și sunt deja comercializate în alte state membre.

Suntem de acord cu Republica Federală Germania cu privire la faptul că procedura de notificare nu constituie o repetare a procedurilor de evaluare a conformității prevăzute în directivă. Cu toate acestea, nu putem accepta teza potrivit căreia regimul național în cauză nu împiedică accesul la piața germană. Chiar și în cazul în care procedura de notificare nu constituie o condiție prealabilă pentru introducerea pe piață a articolelor pirotehnice, aceasta constituie un obstacol în calea liberei circulații. Ea impune formalități privind importurile de produse pirotehnice fabricate și comercializate în mod legal în alte state membre și, prin urmare, este de natură să constituie un obstacol în calea accesului la piața germană.

Pe de altă parte, argumentul invocat în subsidiar de Republica Federală Germania, potrivit căruia procedura de notificare constituie un mecanism de pregătire pentru supravegherea pieței și, prin urmare, ar fi acoperită de articolul 14 din Directiva 2007/23, nu poate fi admis.

În primul rând, articolul 14 alineatul (4) se întemeiază pe prezumția de conformitate. În consecință, activitățile de supraveghere a pieței privind articolele pirotehnice care poartă deja marcajul CE sunt limitate la verificarea articolelor pirotehnice, precum și a documentației acestora. Acesta nu poate fi înțeles ca permițând efectuarea de controale sistematice pentru toate articolele pirotehnice care intră pe piața unui stat membru ( 40 ).

În plus, în cadrul ședinței, Republica Federală Germania a precizat că supravegherea pieței nu intră în sfera de competență a BAM, ci a landurilor germane și a autoritățile lor competente. Acest fapt confirmă dificultatea încadrării procedurii de notificare în domeniul de aplicare al articolului 14 din Directiva 2007/23 și calificarea acesteia ca fiind un mecanism de supraveghere a pieței.

În al doilea rând, în ceea ce privește argumentul invocat de Republica Federală Germania cu privire la trasabilitatea articolelor pirotehnice, este adevărat că măsurile de punere în aplicare, prevăzute la articolul 18 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2007/23, referitor la „instituirea unui sistem de trasabilitate” ( 41 ), au fost adoptate abia prin Directiva 2014/58/UE ( 42 ). În consecință, acestea nu erau în vigoare la momentul expirării termenului stabilit în avizul motivat al Comisiei. Cu toate acestea, în pofida întârzierii în adoptarea unor astfel de măsuri de punere în aplicare, nu este mai puțin adevărat că această directivă prevede adoptarea, la nivelul Uniunii Europene, a unei sistem de înregistrare. Articolul 18 alineatul (2) litera (a) din directivă ar putea fi cu greu considerat ca acordând statelor membre posibilitatea de a stabili, înainte de adoptarea măsurilor de punere în aplicare, propriul sistem național de înregistrare aplicabil produselor care au fost deja supuse unei evaluări a conformității.

De asemenea, nu suntem convinși de argumentele prezentate în subsidiar de Republica Federală Germania, potrivit cărora procedura de notificare constituie o măsură pentru pregătirea supravegherii utilizatorilor care intră sub incidența excepției de la articolul 6 alineatul (2) din Directiva 2007/23.

Astfel cum recunoaște chiar Republica Federală Germania, măsurile naționale în discuție nu restricționează sau nu interzic deținerea, utilizarea și/sau vânzarea.

În al doilea rând, excepția prevăzută la articolul 6 alineatul (2) din Directiva 2007/23 se aplică doar anumitor categorii de articole pirotehnice. Fără a declanșa o dezbatere cu privire la temeiul juridic în baza căruia a fost adoptat articolul 6 alineatul (4) din 1.SprengV ( 43 ), este suficient să spunem că dispoziția națională în cauză este redactată în termeni generali, fără a face distincție între diferitele categorii de articole pirotehnice ( 44 ). Acest lucru este, în sine, problematic având în vedere modul clar de redactare a articolului 6 alineatul (2) din Directiva 2007/23.

Este adevărat că Curtea a stabilit recent ( 45 ) că Regulamentul REACH nu se opune, în anumite condiții, unei reglementări naționale care obligă un importator de produse chimice să înregistreze aceste produse la autoritatea națională competentă în condițiile în care importatorului respectiv îi revine deja, în temeiul acestui regulament ( 46 ), o obligație de înregistrare a acelorași produse la Agenția Europeană pentru Produse Chimice. Cu toate acestea, în opinia noastră, raționamentul subiacent din hotărârea respectivă nu poate fi transpus în contextul Directivei 2007/23. În primul rând, aceste instrumente juridice ale Uniunii urmăresc obiective diferite și au o structură diferită. În al doilea rând, acesta fiind un aspect și mai important, în respectiva hotărâre raționamentul Curții se bazează în special pe articolul 128 alineatul (2) din Regulamentul REACH, care lasă nearmonizate anumite cazuri de „introducere pe piață” ( 47 ). În mod foarte diferit, în prezentul context, articolul 6 alineatul (2) nu operează potrivit ipotezei că Directiva 2007/23 lasă nearmonizate anumite cazuri de „introducere pe piață”. În schimb, în conformitate cu articolul 6 alineatul (2), statele membre pot doar restricționa, din anumite motive, utilizarea, deținerea sau vânzarea unor anumite categorii de articole pirotehnice.

Comisia susține că competența conferită BAM de articolul 6 alineatul (4) a cincea teză din 1.SprengV, care permite acestui organism să completeze și să modifice instrucțiunile de utilizare a articolelor pirotehnice, este exercitată în pofida faptului că există posibilitatea ca articolele respective să fi fost deja supuse unei evaluări a conformității. Această practică este, așadar, contrară articolului 6 alineatul (1) din Directiva 2007/23. Comisia admite că articolul 6 alineatul (2) din Directiva 2007/23 conferă competențe importante statelor membre în ceea ce privește deținerea, utilizarea și/sau a comercializarea anumitor categorii de articole pirotehnice. Cu toate acestea, competența de a modifica instrucțiunile de utilizare nu constituie o măsură care interzice sau restricționează deținerea, utilizarea și/sau vânzarea de articole pirotehnice. În plus, prezumția de conformitate a articolelor pirotehnice cu marcajul CE se extinde asupra instrucțiunilor de utilizare a acestora.

Republica Federală Germania susține că Directiva 2007/23 și în special anexa I punctul 3 litera (h) nu implică o evaluare completă de instrucțiuni de utilizare. Aceasta susține că evaluarea conformității efectuată în temeiul Directivei 2007/23 nu poate implica o verificare lingvistică a instrucțiunilor de utilizare, deoarece în această etapă de evaluare nu se poate anticipa în care state membre vor fi vândute și comercializate acele articole pirotehnice. În plus, statele membre pot modifica limitele de vârstă și distanțele minime de securitate. În consecință, organismele care trebuie să fie notificate în temeiul directivei s‑ar confrunta în mod sigur cu dificultăți considerabile în efectuarea unui control adecvat cu privire la respectarea acestor cerințe. În subsidiar, Republica Federală Germania susține că BAM i‑au fost conferite astfel de competențe pentru supravegherea pieței sau pentru protecția utilizatorilor, în conformitate cu articolul 14 și cu articolul 6 alineatul (2) din Directiva 2007/23.

Nu suntem convinși de argumentele invocate de Republica Federală Germania.

În primul rând, după cum arată în mod întemeiat Comisia, cerințele esențiale de siguranță pe care trebuie să le respecte fabricantul (și importatorul, dacă este cazul) sunt precizate în anexa I la Directiva 2007/23. Atunci când un articol pirotehnic îndeplinește aceste cerințe, potrivit articolului 6 alineatul (1), statele membre nu pot să interzică, să restricționeze ori să împiedice introducerea pe piață a articolului respectiv (în cazul în care introducerea pe piață este înțeleasă ca incluzând libera circulație a articolelor pirotehnice în statele membre).

Punctul 3 litera (h) din anexa I la Directiva 2007/23 include, printre informațiile și proprietățile care trebuie să fie luate în considerare sau testate de organismele notificate, „instrucțiuni corespunzătoare și, dacă este cazul, marcaje referitoare la securitatea manipulării, a depozitării, a utilizării (inclusiv distanțele de securitate) și a neutralizării, scrise în limba sau limbile oficiale ale statului membru de destinație”.

În consecință, Republica Federală Germania nu poate invoca faptul că dispoziția națională în discuție în prezenta cauză este menită să garanteze că instrucțiunile de utilizare sunt corect redactate în limba germană și că distanțele de siguranță specifice impuse de Germania sunt indicate în mod corespunzător. Punctul 3 litera (h) din anexa I la Directiva 2007/23 menționează în mod explicit printre cerințele esențiale de siguranță existența instrucțiunilor corespunzătoare și, dacă este cazul, a marcajelor referitoare la securitatea manipulării, a depozitării, a utilizării, inclusiv la distanțele de securitate, scrise în limba oficială a statului membru de destinație. În aceeași ordine de idei și contrar celor susținute de Republica Federală Germania, cerințele esențiale de siguranță din anexa I la Directiva 2007/23 se referă și la dispozitivele de aprindere ( 48 ).

În al doilea rând, faptul că, potrivit articolului 7 alineatul (2) din Directiva 2007/23, statele membre pot mări limitele de vârstă prevăzute la articolul 7 alineatul (1) nu conduce la o concluzie diferită. Potrivit articolului 12 alineatul (2) din directivă, etichetarea articolelor pirotehnice cuprinde, printre altele, limitele minime de vârstă astfel cum este prevăzut la articolul 7 alineatele (1) și (2). În plus, astfel cum a amintit Comisia, a fost aprobat un standard european armonizat privind cerințele minime de etichetare ( 49 ).

În ceea ce privește argumentele invocate de Republica Federală Germania în subsidiar, motivele expuse mai sus cu privire la procedura de notificare ( 50 ) sunt pe deplin aplicabile cu privire la competența BAM de completare și de modificare a instrucțiunilor de utilizare. Această din urmă competență este strâns legată de procedura de notificare, care, la rândul său, nu reprezintă nici o măsură de protecție a utilizatorilor care să intre sub incidența articolului 6 alineatul (2) din această directivă și nici o măsură pentru pregătirea supravegherii pieței care să intre sub incidența articolului 14 din directiva menționată.

În cele din urmă, trebuie menționat că statele membre nu pot adopta unilateral măsuri corective ca reacție la eventualele probleme întâmpinate de statele membre în punerea în aplicare a dreptului Uniunii. Acestea au obligația de a acționa în conformitate cu procedurile și cu căile de atac prevăzute de tratat ( 51 ).

Pe de altă parte, sistemul directivei și prezumția de conformitate a articolelor care poartă marcajul CE nu împiedică statele membre să acționeze dacă apare un risc ( 52 ). Dimpotrivă, Directiva 2007/23 stabilește norme care urmăresc să realizeze libera circulație a articolelor pirotehnice pe piața internă, asigurând în același timp un nivel ridicat de protecție a sănătății umane și a securității publice, precum și protecția și siguranța consumatorilor. Ținând seama de aceste obiective, articolul 14 din Directiva 2007/23 stabilește condițiile în care supravegherea pieței poate fi efectuată de statele membre. În special, articolul 14 alineatul (6) permite statelor membre să ia toate măsurile necesare pentru a retrage produsele care poartă marcajul CE, dar care sunt de natură să pună în pericol sănătatea și siguranța persoanelor.

În contextul supravegherii pieței, statele membre pot de asemenea să supravegheze îndeplinirea obligațiilor impuse distribuitorilor de articole pirotehnice. În temeiul articolului 4 alineatul (3) din Directiva 2007/23, distribuitorii verifică faptul că articolul pirotehnic poartă marcajul sau marcajele de conformitate necesare și că este însoțit de documentele necesare ( 53 ). În plus, articolul 20 din directivă prevede că statele membre stabilesc regimul sancțiunilor aplicabile în cazul încălcării dispozițiilor de drept intern de aplicare a directivei. În cele din urmă, Regulamentul (UE) nr. 1025/2012 ( 54 ) prevede o procedură pentru formularea de obiecții la standardele armonizate adoptate în cazul în care statele membre consideră că aceste standarde nu satisfac în întregime obiectivele directivei.

În concluzie, este cert că, în contextul sensibil al articolelor pirotehnice, statele membre sunt îndreptățite să ia măsuri de supraveghere și de verificare, astfel cum a fost recunoscut în mod expres de Directiva 2007/23 însăși. Așadar, nu este vorba de verificarea în sine, ci de modul în care este efectuată verificarea. În acest context, este puțin probabil ca regimurile generale de notificare ex ante care se aplică tuturor produselor, inclusiv celor deja aprobate și validate de autoritățile din alte state membre, să fie compatibile cu un sistem bazat pe libera circulație și pe recunoașterea reciprocă.

Propunem respingerea acțiunii. În consecință, conform articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, Comisia ar trebui să fie obligată la plata cheltuielilor de judecată.

În consecință, propunem Curții: 1) Respingerea acțiunii. 2) Obligarea Comisiei Europene la plata cheltuielilor de judecată.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

MICHAL BOBEK

prezentate la 7 iulie 2016 ( 1 )