Hotărârea Curții (Camera a cincea) din 19 octombrie 2016.#EL-EM-2001 Ltd împotriva Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél-alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága.#Cerere de decizie preliminară formulată de Szegedi közigazgatási és munkaügyi bíróság.#Trimitere preliminară – Transporturi rutiere – Regulamentul (CE) nr. 561/2006 – Articolul 10 alineatul (3) – Articolele 18 și 19 – Amendă aplicată conducătorului auto – Măsuri necesare pentru executarea sancțiunii, adoptate împotriva întreprinderii de transport – Imobilizarea vehiculului.#Cauza C-501/14.

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 19 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 561/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 martie 2006 privind armonizarea anumitor dispoziții ale legislației sociale în domeniul transporturilor rutiere, de modificare a Regulamentelor (CEE) nr. 3821/85 și (CE) nr. 2135/98 ale Consiliului și de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 3820/85 al Consiliului (JO 2006, L 102, p. 1, Ediție specială, 05/vol. 8, p. 214).

Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între EL‑EM-2001 Ltd, pe de o parte, și Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél‑alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága (Direcția Generală a Vămilor și a Finanțelor din regiunea Dél‑Alföld, Ungaria), pe de altă parte, cu privire la imobilizarea unui vehicul de mare tonaj, al cărui proprietar este EL‑EM-2001 și care este exploatat de aceasta din urmă, pentru a garanta plata unei amenzi aplicate conducătorului vehiculului în cauză, care era la data respectivă angajat de această societate.

Articolul 15 alineatul (7) litera (a) din Regulamentul (CEE) nr. 3821/85 al Consiliului din 20 decembrie 1985 privind aparatura de înregistrare în transportul rutier (JO 1985, L 370, p. 8, Ediție specială, 07/vol. 1, p. 234), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 561/2006 (denumit în continuare „Regulamentul nr. 3821/85”), prevede: „Atunci când conducătorul auto conduce un vehicul echipat cu un aparat de înregistrare în conformitate cu anexa I, acesta trebuie să fie în măsură să prezinte, la cererea unui inspector de control: (i) foile de înregistrare din săptămâna în curs și cele pe care le‑a utilizat pe parcursul celor cincisprezece zile precedente; (ii) cardul de conducător auto în cazul în care este titularul unui asemenea card și (iii) orice informație introdusă manual și orice imprimat scos în timpul săptămânii în curs și în timpul celor cincisprezece zile precedente, în conformitate cu prezentul regulament și cu Regulamentul […] nr. 561/2006. Cu toate acestea, după 1 ianuarie 2008, duratele prevăzute la punctele (i) și (iii) se referă la ziua în curs și la o perioadă precedentă de douăzeci și opt de zile. […]”

Potrivit considerentelor (17), (26) și (27) ale Regulamentului nr. 561/2006: „(17) Prezentul regulament urmărește îmbunătățirea condițiilor sociale pentru lucrătorii cărora li se aplică, precum și îmbunătățirea siguranței rutiere în general. Acesta urmărește realizarea acestui obiectiv în special prin dispozițiile referitoare la durata maximă de conducere pe zi, pe săptămână și pe o perioadă de două săptămâni consecutive, prin dispoziția care obligă un conducător auto să ia o perioadă de repaus săptămânal normală, cel puțin o dată pe o perioadă de două săptămâni consecutive, și prin dispozițiile care prevăd că în niciun caz o perioadă de repaus zilnic nu poate fi mai mică decât o perioadă neîntreruptă de nouă ore. Acest ansamblu de dispoziții garantează un repaus corespunzător și, luând în considerare și experiența dobândită în ultimii ani în domeniul aplicării normelor, nu mai este necesar un sistem de compensație pentru perioadele de repaus zilnic reduse. […] (26) Statele membre ar trebui să stabilească norme referitoare la sancțiunile pentru încălcarea prezentului regulament și să se asigure că acestea sunt aplicate. Aceste sancțiuni trebuie să aibă un caracter efectiv, proporționat, disuasiv și nediscriminatoriu. De asemenea, posibilitatea de imobilizare a vehiculului în caz de încălcare gravă ar trebui să figureze pe scara comună a măsurilor pe care statele membre le pot aplica. Dispozițiile prezentului regulament referitoare la sancțiuni sau la proceduri nu aduc atingere normelor naționale referitoare la sarcina probei. (27) În vederea asigurării unei aplicări clare și efective, este necesar să se stabilească dispoziții uniforme referitoare la răspunderea întreprinderilor de transport și a conducătorilor auto pentru încălcarea prezentului regulament. Această răspundere poate duce, după caz, la sancțiuni penale, civile sau administrative în statele membre.”

Articolul 1 din Regulamentul nr. 561/2006 prevede: „Prezentul regulament stabilește normele referitoare la perioadele de conducere, de repaus și la pauzele care trebuie respectate de către conducătorii auto ce asigură transportul rutier de mărfuri și de călători în vederea armonizării condițiilor de concurență între modurile de transport terestru, în special în ceea ce privește sectorul rutier, și a îmbunătățirii condițiilor de lucru și a siguranței rutiere. De asemenea, prezentul regulament prevede promovarea unor mai bune practici de control și de aplicare a normelor de către statele membre și a unor metode mai bune de lucru în sectorul transportului rutier.”

Articolul 10 alineatele (1)-(3) din acest regulament prevede: „(1) Se interzice întreprinderilor de transport să remunereze conducătorii auto salariați sau care sunt puși la dispoziția lor în funcție de distanța parcursă și/sau de cantitatea de mărfuri transportată, chiar și sub formă de prime sau majorări salariale, în cazul în care o asemenea remunerare este de natură să pericliteze siguranța rutieră și/sau să încurajeze încălcarea prezentului regulament. (2) Întreprinderile de transport organizează activitatea conducătorilor auto menționați la alineatul (1) astfel încât aceștia să se conformeze Regulamentului […] nr. 3821/85 și capitolului II din prezentul regulament. Întreprinderile de transport dau instrucțiuni corespunzătoare conducătorilor auto și efectuează controale periodice pentru a se asigura de respectarea Regulamentului […] nr. 3821/85 și a capitolului II din prezentul regulament. (3) O întreprindere de transport răspunde pentru încălcările comise de către conducătorii întreprinderii, chiar dacă aceste încălcări au fost comise pe teritoriul unui alt stat membru sau al unei țări terțe. Fără a duce atingere dreptului statelor membre de a impune răspunderea integrală a întreprinderilor de transport, statele membre pot să asocieze această răspundere cu nerespectarea de către întreprinderi a alineatelor (1) și (2). Statele membre pot lua în considerare orice dovadă care stabilește că întreprinderea de transport nu poate fi în mod rezonabil obligată să răspundă pentru încălcarea comisă.”

Articolul 18 din Regulamentul nr. 561/2006 prevede: „Statele membre adoptă măsurile necesare pentru aplicarea prezentului regulament.”

Articolul 19 din acest regulament prevede: „(1) Statele membre stabilesc normele referitoare la sancțiunile pentru încălcarea prezentului regulament și a Regulamentului […] nr. 3821/85 și iau toate măsurile necesare pentru a se asigura de aplicarea acestora. Aceste sancțiuni trebuie să fie efective, proporționale, disuasive și nediscriminatorii. Nicio încălcare a prezentului regulament sau a Regulamentului […] nr. 3821/85 nu atrage mai mult de o sancțiune sau de o procedură. Comisiei îi sunt comunicate de către statele membre aceste măsuri, precum și regimul de sancțiuni până la data prevăzută la articolul 29 paragraful al doilea. Comisia informează în mod corespunzător statele membre. (2) Orice stat membru permite autorităților competente să aplice o sancțiune unei întreprinderi și/sau unui conducător auto pentru o încălcare a prezentului regulament constatată pe teritoriul său și care nu a fost deja sancționată, chiar dacă acea încălcare a fost comisă pe teritoriul unui alt stat membru sau al unei țări terțe. În mod excepțional, atunci când se constată o încălcare: — care nu a fost comisă pe teritoriul statului membru respectiv și — care a fost comisă de o întreprindere stabilită sau de un conducător auto al cărui loc de muncă se află într‑un alt stat membru sau țară terță, un stat membru poate, până la 1 ianuarie 2009, în loc să impună o sancțiune, să notifice faptele constitutive ale încălcării autorității competente a statului membru sau a țării terțe în care este stabilită întreprinderea sau în care își are conducătorul auto locul de muncă. (3) Atunci când un stat membru deschide o procedură sau aplică o sancțiune pentru o anumită încălcare, el îi furnizează conducătorului auto dovada scrisă corespunzătoare. (4) Statele membre se asigură că un sistem de sancțiuni proporționat, care poate include sancțiuni financiare, este aplicat în caz de încălcare a prezentului regulament sau a Regulamentului […] nr. 3821/85 de către întreprinderi sau expeditori asociați, exportatori, operatori din turism, furnizori principali de transport, subcontractanți și agenții care utilizează conducători auto care le sunt asociați.”

Articolul 21 din Regulamentul nr. 561/2006 prevede: „Pentru a rezolva cazurile în care un stat membru consideră că s‑a comis o încălcare a prezentului regulament, care este în mod evident de natură să compromită siguranța rutieră, acesta poate împuternici autoritatea competentă să procedeze la imobilizarea vehiculului respectiv până când se remediază cauza încălcării. Statele membre îl pot obliga pe conducătorul auto să ia o perioadă zilnică de repaus. De asemenea, după caz, statele membre pot să procedeze la retragerea, suspendarea și [a se citi «sau»] aplicarea de restricții în ceea ce privește licența întreprinderii, în cazul în care întreprinderea în cauză este stabilită în statul membru respectiv, sau să procedeze la retragerea, suspendarea și [a se citi «sau»] aplicarea de restricții în ceea ce privește permisul de conducere al conducătorului auto. Comisia elaborează în conformitate cu procedura de la articolul 24 alineatul (2) orientări cu scopul de a promova aplicarea armonizată a dispozițiilor prezentului articol.”

Articolul 20 din közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (Legea nr. I din 1988 privind circulația rutieră, denumită în continuare „Legea privind circulația rutieră”) prevede: „(1) Este pasibilă de amendă orice persoană care încalcă dispozițiile prevăzute de prezenta lege, precum și de normele de drept speciale și de actele de drept comunitar privind […] d) utilizarea aparatului de control și a diagramelor tahografice în domeniul transporturilor rutiere, precum și a hărților necesare pentru tahografele digitale, […] (7) În cazul unui control intervenit în cadrul circulației rutiere, în conformitate cu condițiile referitoare la măsurile asigurătorii prevăzute de Legea privind dispozițiile generale referitoare la procedura și la serviciile administrative, este posibilă imobilizarea vehiculului – sub rezerva respectării dispozițiilor privind interceptarea transporturilor de mărfuri periculoase, de produse alimentare rapid perisabile și de animale vii – în cursul procedurii administrative sau până la plata amenzii sau până la constituirea unei garanții pentru îndeplinirea obligației pecuniare, fără a fi necesară adoptarea unei decizii speciale în acest sens. Vehiculul nu poate fi imobilizat în special: a) în cazul în care sediul, domiciliul sau locul reședinței obișnuite a debitorului (sau a debitorilor) amenzii este situat pe teritoriul Ungariei și în care debitorul deține un cod fiscal sau un cod de identificare fiscală atribuit de administrația fiscală a statului sau b) în cazul în care un organism financiar își asumă răspunderea pentru sau garantează respectarea obligației de plată a amenzii sau această obligație este asumată de o întreprindere care deține un cod fiscal și este înregistrată pe teritoriul național, cu condiția ca debitorul amenzii să dovedească acest fapt într‑un mod satisfăcător în timpul procedurii. (7a) În cazul în care controlul arată că una dintre normele prevăzute la alineatul (1) literele (c), (e) și (h) a fost încălcată și în care această încălcare reprezintă un risc pentru siguranța rutieră, autoritatea competentă poate imobiliza vehiculul până la dispariția riscului pentru siguranța rutieră, în conformitate cu condițiile referitoare la măsurile conservatorii prevăzute în Legea privind dispozițiile generale referitoare la procedura și la serviciile administrative, fără a fi necesară adoptarea unei decizii speciale în acest sens.”

Articolul 5 din közúti árufuvarozáshoz, személyszállításhoz és a közúti közlekedéshez kapcsolódó egyes rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről, valamint a bírságolással összefüggő hatósági feladatokról szóló 156/2009. kormányrendelet (Decretul guvernamental nr. 156/2009 privind cuantumul amenzilor care pot fi aplicate în cazul încălcării anumitor dispoziții referitoare la transportul rutier de mărfuri și de persoane și la circulația rutieră, precum și atribuțiile autorității publice legate de aplicarea unei amenzi) din 29 iulie 2009 prevede: „În ceea ce privește articolul 20 alineatul (1) litera d) din Legea [privind circulația rutieră], cuantumul amenzii care a fost stabilit în conformitate cu anexa 4 la același decret trebuie – cu excepția cazului în care un act cu putere de lege sau un act administrativ prevede altfel – să fie plătit de persoana care încalcă o dispoziție referitoare la aparatul de control și la diagrama tahografică, precum și la utilizarea acestora, prevăzută: […] e) de Regulamentul [nr. 3821/85]. […]”

Articolul 143 din közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Legea nr. CXL din 2004 privind dispozițiile generale referitoare la procedura și la serviciile administrative), intitulat „Măsuri asigurătorii”, prevede: „(1) În cazul în care executarea ulterioară a obligației care face obiectul procedurii este în pericol, se poate dispune, cu titlu de măsură asigurătorie, înaintea expirării termenului de executare și în termen de cinci zile de la apariția împrejurării pe care se întemeiază această temere, constituirea unei garanții pentru îndeplinirea obligației pecuniare sau punerea sub sechestru a unui anumit bun. (2) Măsura asigurătorie este adoptată de autoritatea de prim grad și pusă în aplicare de organul executiv. (3) Măsura asigurătorie trebuie retrasă a) dacă a fost adoptată pentru a garanta o obligație de plată și dacă suma corespunzătoare acestei obligații a fost depusă la organul executiv; b) dacă a fost adoptată pentru a garanta îndeplinirea unui act și dacă s‑a dovedit dincolo de orice îndoială că toate actele pregătitoare necesare au fost efectuate în vederea îndeplinirii voluntare a actului respectiv, singurul care împiedică măsura asigurătorie sau c) dacă motivul aflat la originea adoptării măsurii asigurătorii a dispărut pentru orice alt motiv. […]”

EL‑EM-2001 este o întreprindere de transport înregistrată în Bulgaria. Cu ocazia unui transport efectuat în Ungaria, unul dintre angajații acestei întreprinderi, care conducea un vehicul de mare tonaj aflat în același timp în proprietatea și în exploatarea acesteia, a făcut obiectul unui control rutier. Cu această ocazie, autoritățile competente au constatat o încălcare a dispozițiilor articolului 15 alineatul (7) litera (a) din Regulamentul nr. 3821/85.

În consecință, la 25 februarie 2014, Nemzeti Adó- és Vámhivatal Csongrád Megyei Vám- és Pénzügyőri Igazgatósága (Direcția Departamentală Vamală și Fiscală Csongrád din cadrul Administrației Naționale Fiscale și Vamale, Ungaria) (denumită în continuare „autoritatea administrativă de prim grad”) a aplicat o amendă administrativă în cuantum de 400000 de forinți maghiari (HUF) (aproximativ 1270 de euro) conducătorului vehiculului respectiv. În plus, această autoritate a decis să adopte o măsură asigurătorie pentru a garanta obligația de plată a amenzii în cauză și, cu acest titlu, a dispus imobilizarea aceluiași vehicul până la plata amenzii menționate.

În cadrul unei căi de atac administrative introduse de EL‑EM-2001, autoritatea administrativă de al doilea grad a confirmat decizia dispunând această măsură asigurătorie.

EL‑EM-2001 a introdus la Szegedi közigazgatási és munkaügyi bíróság (Tribunalul Administrativ și pentru Litigii de Muncă din Szeged, Ungaria) o acțiune având ca obiect anularea deciziei menționate.

EL‑EM-2001 a susținut în această privință că nu era vizată de procedura administrativă care a condus la adoptarea deciziei atacate și că nu era parte la procedură. Aceasta s‑a întemeiat pe faptul că, întrucât încălcarea fusese săvârșită de conducătorul vehiculului în cauză și numai acesta fusese obligat la plata unei amenzi de către autoritatea administrativă de prim grad, ea însăși, în calitate de angajator al conducătorului auto respectiv, nu putea face obiectul unei măsuri asigurătorii precum imobilizarea vehiculului pe care îl exploata. Aceasta a subliniat că nicio normă de drept nu permitea o astfel de imobilizare a unui bun aparținând unui terț care nu era parte la procedura administrativă și care nu a săvârșit nicio încălcare.

Administrația a solicitat respingerea acțiunii formulate de EL‑EM-2001, susținând în special că aceasta din urmă avea calitatea de parte în cadrul procedurii administrative și că își exercitase de altfel dreptul la o cale de atac administrativă împotriva deciziei prin care s‑a dispus imobilizarea vehiculului în cauză. Astfel, întrucât s‑a aplicat o amendă, indiferent de persoana obligată la plata acesteia, legislația maghiară ar permite autorității administrative, în cazul în care conducătorului auto sau operatorului vehiculului i se aplică o amendă administrativă, să dispună imobilizarea vehiculului utilizat la momentul constatării încălcării.

În aceste condiții, Szegedi közigazgatási és munkaügyi bíróság (Tribunalul Administrativ și pentru Litigii de Muncă din Szeged) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare: „1) Articolul 19 alineatul (1) din Regulamentul nr. 561/2006 trebuie interpretat în sensul că măsurile necesare pentru executarea unei sancțiuni instituite și aplicate de către un stat membru în cazul unei încălcări pot fi dispuse doar față de persoana care a comis acea încălcare? Cu alte cuvinte: în lumina dispozițiilor articolului 18 din Regulamentul nr. 561/2006, reglementarea națională care prevede că măsurile necesare pentru executarea unei sancțiuni instituite și aplicate de un stat membru unei persoane (fizice sau juridice) față de care nu s‑a constatat, în cadrul procedurii administrative, comiterea niciunei încălcări contravine obligației care revine statelor membre în temeiul articolului 19 alineatul (1) prima teză din Regulamentul (CE) nr. 561/2006? 2) În cazul unui răspuns negativ la prima întrebare, articolul 19 alineatul (1) din Regulamentul nr. 561/2006 trebuie interpretat în sensul că o măsură aplicată unui terț (persoană fizică sau juridică) pentru o încălcare comisă de o altă persoană, fără a se fi constatat comiterea unei încălcări de către terțul respectiv, reprezintă o sancțiune aplicată acestuia, indiferent de denumirea sancțiunii? 3) În cazul unui răspuns afirmativ la cea de a doua întrebare, este contrară interdicției privind dubla constatare la care se referă articolul 19 alineatul (1) din Regulamentul nr. 561/2006 o reglementare națională care, în vederea executării sancțiunii aplicate pentru o încălcare comisă de conducătorul auto, permite aplicarea unei sancțiuni – denumită «măsură», însă cu un conținut sancționator – unei alte persoane (fizice sau juridice)?”

Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă Regulamentul nr. 561/2006 se opune unei reglementări naționale care permite, cu titlu de măsură asigurătorie, imobilizarea unui vehicul aparținând unei întreprinderi de transport într‑o situație în care, pe de o parte, conducătorul auto, angajat al întreprinderii respective, conducea vehiculul în cauză cu încălcarea dispozițiilor Regulamentului nr. 3821/85 și, pe de altă parte, autoritatea națională nu a angajat răspunderea întreprinderii menționate.

În această privință, trebuie amintit că, potrivit considerentului (17) și articolului 1 din Regulamentul nr. 561/2006, acesta urmărește în special îmbunătățirea condițiilor sociale pentru lucrătorii cărora li se aplică, precum și îmbunătățirea siguranței rutiere în general.

Potrivit considerentului (27) al Regulamentului nr. 561/2006, în vederea asigurării unei aplicări clare și efective a normelor privind perioadele de conducere și de repaus, este necesar să se stabilească dispoziții uniforme referitoare la răspunderea întreprinderilor de transport și a conducătorilor auto pentru încălcarea respectivului regulament, această răspundere putând duce la sancțiuni penale, civile sau administrative în statele membre.

În această privință, articolul 18 din Regulamentul nr. 561/2006 prevede că statele membre adoptă măsurile necesare pentru aplicarea aceluiași regulament.

În consecință, articolul 19 alineatul (1) din Regulamentul nr. 561/2006 impune statelor membre să stabilească „norme[…] referitoare la sancțiunile pentru încălcarea [acestui] regulament și a Regulamentului […] nr. 3821/85” și să ia „toate măsurile necesare pentru a se asigura de aplicarea acestora”.

Din cuprinsul acestor dispoziții rezultă că obiectivul urmărit de Regulamentul nr. 561/2006 nu este armonizarea sancțiunilor, acest regulament lăsând, dimpotrivă, statele membre libere în ceea ce privește măsurile care trebuie adoptate și sancțiunile necesare pentru aplicarea sa (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 februarie 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, punctul 22).

În acest context, trebuie arătat că articolul 10 alineatul (3) din Regulamentul nr. 561/2006 autorizează în mod explicit statele membre să impună „răspunderea integrală” a întreprinderilor de transport pentru încălcările săvârșite de conducătorii auto pe care îi angajează.

În mod similar, articolul 19 alineatul (2) din Regulamentul nr. 561/2006 prevede că orice stat membru permite autorităților competente să aplice o sancțiune unei întreprinderi și/sau unui conducător auto pentru o încălcare a prezentului regulament constatată pe teritoriul său și care nu a fost deja sancționată.

Din cuprinsul acestei dispoziții reiese că Regulamentul nr. 561/2006 supune atât întreprinderile de transport, cât și pe conducătorii auto unor obligații determinate și îi consideră atât pe primele, cât și pe ultimii drept răspunzători, fiecare, pentru încălcările obligațiilor lor (Hotărârea din 9 iunie 2016, Eurospeed, C‑287/14, EU:C:2016:420, punctul 32).

Reiese de asemenea fără echivoc din modul de redactare a considerentului (27) al regulamentului menționat că statele membre sunt autorizate să prevadă un regim de răspundere a conducătorilor auto pentru încălcarea regulamentului amintit și că dispun, în ceea ce privește natura sancțiunilor aplicabile, de o marjă de apreciere (Hotărârea din 9 iunie 2016, Eurospeed, C‑287/14, EU:C:2016:420, punctul 34).

Întrucât, pe de o parte, statele membre sunt ținute, în temeiul articolului 19 alineatul (1) din Regulamentul nr. 561/2006, să stabilească norme referitoare la sancțiunile pentru încălcarea acestui regulament, astfel încât respectivele sancțiuni să fie efective, proporționale, disuasive și nediscriminatorii, iar, pe de altă parte, regulamentul menționat nu exclude răspunderea conducătorilor auto, rezultă că aceste state pot prevedea dispoziții care permit aplicarea unor sancțiuni conducătorilor auto, în mod exclusiv sau nu (Hotărârea din 9 iunie 2016, Eurospeed, C‑287/14, EU:C:2016:420, punctul 35).

În plus, Curtea a statuat că un regim de răspundere obiectivă este de natură să încurajeze angajatorul să organizeze munca angajaților săi astfel încât să asigure respectarea Regulamentului nr. 561/2006 și că siguranța rutieră prezintă un interes general care poate justifica aplicarea unei amenzi angajatorului pentru încălcările săvârșite de angajatul său și un sistem de răspundere penală obiectivă (Hotărârea din 10 iulie 1990, Hansen, C‑326/88, EU:C:1990:291, punctul 19).

În sfârșit, trebuie amintit că, potrivit considerentului (26) al Regulamentului nr. 561/2006, posibilitatea de imobilizare a vehiculului în caz de încălcare gravă ar trebui să figureze de asemenea pe scara comună a măsurilor pe care statele membre le pot aplica.

Articolul 21 din Regulamentul nr. 561/2006 prevede, în acest context, că, în cazul unei încălcări care este în mod evident de natură să compromită siguranța rutieră, statele membre pot împuternici autoritatea competentă să procedeze la imobilizarea vehiculului respectiv până când se remediază cauza încălcării. Statele membre îl pot obliga pe conducătorul auto să ia o perioadă zilnică de repaus sau, dacă este cazul, pot de asemenea să procedeze la retragerea, la suspendarea sau la aplicarea de restricții în ceea ce privește licența întreprinderii, în cazul în care întreprinderea în cauză este stabilită în statul membru respectiv, sau să procedeze la retragerea, la suspendarea sau la aplicarea de restricții în ceea ce privește permisul de conducere al conducătorului auto.

Din cele de mai sus rezultă că, ținând seama de obiectivul urmărit, care constă în impunerea respectării, atât de către conducătorii auto, cât și de către întreprinderile de transport, a obligațiilor care le revin în temeiul Regulamentelor nr. 3821/85 și nr. 561/2006, adoptarea unei măsuri asigurătorii precum imobilizarea unui vehicul, care vizează întreprinderea de transport pentru o încălcare săvârșită de conducătorul auto angajat al acesteia, pentru a garanta executarea unei sancțiuni aplicate ca urmare a acestei încălcări este, în sine, compatibilă cu dreptul Uniunii.

Totuși, trebuie amintit că articolul 19 alineatul (1) din Regulamentul nr. 561/2006 impune statelor membre să stabilească norme referitoare la sancțiunile pentru încălcarea acestui regulament și a Regulamentului nr. 3821/85 care să fie „efective, proporționale, disuasive și nediscriminatorii”.

Cu toate acestea, regulamentul menționat nu cuprinde norme mai precise cu privire la stabilirea respectivelor sancțiuni la nivel național și, în special, nu prevede niciun criteriu explicit de apreciere a caracterului proporțional al unor asemenea sancțiuni (Hotărârea din 9 februarie 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, punctul 22).

Potrivit unei jurisprudențe constante, în lipsa unei armonizări a legislației Uniunii în domeniul sancțiunilor aplicabile în caz de nerespectare a condițiilor prevăzute de un sistem instituit prin această legislație, statele membre sunt competente să aleagă sancțiunile care le par adecvate. Acestea sunt însă obligate să își exercite competențele cu respectarea dreptului Uniunii și a principiilor sale generale și, în consecință, cu respectarea principiului proporționalității (a se vedea Hotărârea din 9 februarie 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, punctul 23 și jurisprudența citată).

Aceste condiții trebuie de asemenea îndeplinite de celelalte măsuri strâns legate de sancțiuni care, precum imobilizarea unui vehicul, garantează eficiența acestora.

Astfel, în speță, măsura asigurătorie permisă de legislația națională în discuție în litigiul principal nu trebuie să depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru realizarea obiectivelor urmărite în mod legitim de această reglementare, fiind stabilit că, atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare și că inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 februarie 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, punctele 24 și 53, precum și jurisprudența citată).

Curtea a statuat, în acest context, că rigoarea sancțiunilor trebuie să fie adecvată gravității încălcărilor pe care le reprimă, mai ales prin asigurarea unui efect cu adevărat disuasiv, respectându‑se în același timp principiul general al proporționalității (Hotărârea din 27 martie 2014, LCL Le Crédit Lyonnais, C‑565/12, EU:C:2014:190, punctul 45).

Pe de altă parte, Curtea a decis că principiul proporționalității se impune statelor membre nu numai în ceea ce privește stabilirea elementelor constitutive ale unei încălcări și stabilirea normelor referitoare la intensitatea amenzilor, ci și în ceea ce privește aprecierea elementelor care pot fi luate în considerare în vederea stabilirii amenzii (Hotărârea din 9 februarie 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, punctul 54).

În acest context, este cert că măsura asigurătorie de imobilizare în discuție în litigiul principal a fost adoptată în cadrul unei proceduri administrative îndreptate exclusiv împotriva conducătorului auto a cărui răspundere a fost angajată. Legislația maghiară prevede în această privință, la articolul 20 alineatul 7 din Legea privind circulația rutieră coroborat cu articolul 143 din Legea nr. CXL din 2004 privind dispozițiile generale referitoare la procedura și la serviciile administrative, că, în cazul unui control intervenit în cadrul circulației rutiere, este posibilă imobilizarea vehiculului – sub rezerva respectării dispozițiilor privind interceptarea transporturilor de mărfuri periculoase, de produse alimentare rapid perisabile și de animale vii – în cursul procedurii administrative sau până la plata amenzii sau până la constituirea unei garanții pentru îndeplinirea obligației pecuniare, în cazul în care autoritatea competentă consideră că executarea ulterioară a obligației care face obiectul procedurii este în pericol, fără a fi necesară adoptarea unei decizii speciale în acest sens.

În plus, trebuie constatat că, potrivit articolului 20 alineatul 7 din Legea privind circulația rutieră, vehiculul nu poate fi imobilizat în special în cazul în care sediul, domiciliul sau locul reședinței obișnuite a debitorului amenzii este situat pe teritoriul Ungariei și în care debitorul deține un cod fiscal sau un cod de identificare fiscală atribuit de administrația fiscală a statului sau în cazul în care un organism financiar își asumă răspunderea pentru sau garantează respectarea obligației de plată a amenzii aplicate sau în cazul în care această obligație este asumată de o întreprindere care deține un cod fiscal și este înregistrată pe teritoriul național, cu condiția ca debitorul amenzii să dovedească acest fapt într‑un mod satisfăcător în timpul procedurii.

În consecință, unicul scop urmărit prin imobilizarea unui vehicul constă în garantarea plății rapide a amenzii aplicate cu titlu de sancțiune.

Deși este adevărat că o astfel de măsură asigurătorie este, în principiu, adecvată și eficientă pentru atingerea obiectivelor de îmbunătățire a condițiilor sociale pentru lucrători și a siguranței rutiere, urmărite de Regulamentul nr. 561/2006, imobilizarea unui vehicul care aparține unei întreprinderi de transport a cărei răspundere într‑o procedură administrativă nu a fost angajată depășește ceea ce este necesar pentru atingerea acestor obiective.

Astfel, după cum a arătat Comisia la punctul 43 din observațiile sale, există măsuri la fel de eficiente, dar mai puțin restrictive și mai puțin disproporționate în raport cu dreptul de proprietate, printre care se numără în special suspendarea, retragerea sau aplicarea de restricții în ceea ce privește permisul de conducere al conducătorului auto până la plata amenzii. Această măsură ar permite întreprinderii de transport să desemneze un alt conducător auto, care ar putea să conducă vehiculul în cauză independent de plata amenzii.

În ceea ce privește condiția privind eficiența și efectul disuasiv al măsurii în cauză, care rezultă din cuprinsul articolului 19 alineatul (1) din Regulamentul nr. 561/2006 coroborat cu articolul 18 din acest regulament, trebuie arătat că o măsură îndeplinește aceste criterii atunci când îi încurajează pe actorii implicați în transportul rutier să evite sancțiunile, iar în ipoteza în care s‑a aplicat o amendă, să o plătească în cel mai scurt timp. Efectul disuasiv este mai important în cazul în care persoana obligată la plata amenzii este și proprietarul vehiculului imobilizat. Astfel se prezintă situația în special atunci când autorul încălcării este în același timp conducătorul auto și proprietarul vehiculului sau atunci când atât conducătorul auto, cât și întreprinderea sunt sancționați pentru o încălcare.

Or, în cauza principală, numai conducătorului auto i‑a fost aplicată o amendă, dat fiind că răspunderea întreprinderii, care nu a fost parte la procedura administrativă, nu a fost stabilită și nici măcar pusă în discuție. Totuși, măsura asigurătorie privește exclusiv această întreprindere, deși ea nu a săvârșit nicio încălcare. În această situație, măsura asigurătorie care constă în imobilizarea vehiculului nu este cu adevărat disuasivă și eficientă în privința conducătorului auto. O măsură precum, în special, retragerea, suspendarea sau aplicarea de restricții în ceea ce privește permisul de conducere al respectivului conducător auto până la plata amenzii ar fi, în schimb, disuasivă și eficientă și ar îndeplini cerințele principiului proporționalității.

Având în vedere toate considerațiile precedente, trebuie să se răspundă la prima întrebare că Regulamentul nr. 561/2006 trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale care permite, cu titlu de măsură asigurătorie, imobilizarea unui vehicul aparținând unei întreprinderi de transport într‑o situație în care, pe de o parte, conducătorul acestui vehicul, angajat al întreprinderii respective, îl conducea cu încălcarea dispozițiilor Regulamentului nr. 3821/85 și, pe de altă parte, autoritatea națională competentă nu a angajat răspunderea întreprinderii în cauză, întrucât o astfel de măsură asigurătorie nu îndeplinește cerințele principiului proporționalității.

Având în vedere răspunsul dat la prima întrebare, nu este necesar să se răspundă la a doua și la a treia întrebare.

Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a cincea)

19 octombrie 2016 ( *1 )

Hotărâre

Cadrul juridic

Dreptul Uniunii

Regulamentul nr. 3821/85

Regulamentul nr. 561/2006

Dreptul maghiar

Litigiul principal și întrebările preliminare

Cu privire la întrebările preliminare

Cu privire la prima întrebare

Cu privire la a doua și la a treia întrebare

Cu privire la cheltuielile de judecată