Concluziile avocatului general N. Wahl prezentate la 23 februarie 2016.#Comisia Europeană împotriva Regatului Spaniei.#Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Directiva 2009/147/CE – Conservarea păsărilor sălbatice – Arii de protecție specială – Directiva 85/337/CEE – Evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului – Directiva 92/43/CEE – Conservarea habitatelor naturale.#Cauza C-461/14.

Ce înseamnă o evaluare adecvată a efectelor asupra mediului având în vedere că proiectul evaluat (în cazul de față, construirea unei linii de cale ferată de mare viteză) are efecte asupra unei zone de importanță specială pentru mediu? În ce împrejurări construcția de infrastructuri pentru un asemenea proiect încalcă obiectivele de conservare și de protecție care decurg din dreptul Uniunii în domeniul mediului?

De la bun început, aceste întrebări fundamentale par să constituie esența prezentei acțiuni introduse de Comisia Europeană împotriva Regatului Spaniei în temeiul articolului 258 alineatul (2) TFUE. Totuși, la o analiză mai atentă, cauza de față se referă în esență la aspectul dacă Comisia a demonstrat existența unei încălcări a dispozițiilor relevante în materie de mediu. După cum vom arăta în continuare, Comisia a reușit doar parțial să îndeplinească această sarcină.

Articolul 2 alineatul (1) din Directiva 85/337/CEE ( 2 ) privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului (denumită în continuare „Directiva EEM”) prevede: „Statele membre adoptă toate măsurile necesare pentru a asigura că, înaintea acordării autorizației, proiectele care ar putea avea efecte importante asupra mediului, în temeiul, inter alia, al naturii, al dimensiunii și al localizării lor, sunt supuse unei cereri de autorizare și unei evaluări a efectelor lor. Aceste proiecte sunt definite la articolul 4.”

Potrivit articolului 3 din directivă: „Evaluarea impactului asupra mediului identifică, descrie și evaluează într‑o manieră corespunzătoare, în funcție de fiecare caz și în conformitate cu articolele 4 și 11, efectele directe și indirecte ale unui proiect asupra următorilor factori: — oameni, faună și floră; — sol, apă, aer, climat și peisaj; […]”

În conformitate cu articolul 4 din Directiva EEM: „(1) […] proiectele enumerate la anexa I se supun unei evaluări în conformitate cu articolele 5-10. (2) […] pentru proiectele enumerate la anexa II, statele membre stabilesc: (a) pe baza unei analize de caz sau (b) pe baza pragurilor sau a criteriilor fixate de statul membru, în cazul în care [a se citi «dacă»] proiectul trebuie supus unei evaluări în conformitate cu articolele 5-10. Statele membre pot decide aplicarea ambelor proceduri prevăzute la literele (a) și (b). (3) Atunci când se efectuează o analiză de la caz la caz sau se fixează praguri sau criterii în sensul alineatului (2), se ține seama de criteriile de selecție relevante stabilite în anexa III. […]”

Anexa I la Directiva EEM conține o listă a proiectelor vizate de articolul 4 alineatul (1) din aceasta. Anexa menționează printre altele construirea de autostrăzi, șosele speciale și linii pentru traficul feroviar de lungă distanță.

La punctul 2 din anexa III la Directiva EEM, zonele umede și zonele repertoriate sau protejate de legislația internă a statelor membre sau ariile de protecție specială indicate de statele membre sunt enumerate printre criteriile de selecție la care face referire articolul 4 alineatul (3) din directivă.

Articolul 1 din Directiva 2009/147/CE ( 3 ) privind conservarea păsărilor sălbatice (denumită în continuare „Directiva păsări”) prevede: „(1) Prezenta directivă se referă la conservarea tuturor speciilor de păsări care se găsesc în stare sălbatică pe teritoriul european al statelor membre în care este aplicabil tratatul. Directiva reglementează protejarea, gestionarea și controlul asupra acestor specii și stabilește normele pentru exploatarea acestora. […]”

Potrivit articolului 4 din Directiva păsări: „(1) Speciile menționate în anexa I constituie obiectul unor măsuri speciale de conservare a habitatelor acestora pentru a li se asigura supraviețuirea și reproducerea în aria de răspândire. […] Statele membre clasifică în special cele mai adecvate teritorii, ca număr și suprafață, ca arii de protecție specială pentru conservarea acestor specii, ținând seama de condițiile de protecție din zona geografică maritimă și de uscat în care se aplică prezenta directivă. […] (4) Statele membre iau măsurile corespunzătoare pentru a evita, în zonele de protecție menționate la alineatele (1) și (2), poluarea sau deteriorarea habitatelor sau orice alt efect negativ asupra păsărilor, în măsura în care acestea au relevanță în contextul obiectivelor prezentului articol. Statele membre depun eforturi pentru a evita poluarea sau deteriorarea habitatelor și în afara zonelor de protecție.”

Printre câteva alte specii, Otis tarda (dropia) este menționată în anexa I la directivă.

Articolul 6 din Directiva 92/43/CEE ( 4 ) privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică (denumită în continuare „Directiva habitate”) prevede: „(1) Pentru ariile speciale de conservare, statele membre adoptă măsurile de conservare necesare […] (2) Statele membre iau măsurile necesare pentru a evita, pe teritoriul ariilor speciale de conservare, deteriorarea habitatelor naturale și a habitatelor speciilor, precum și perturbarea speciilor pentru care au fost desemnate respectivele arii, în măsura în care perturbările respective ar putea fi relevante în sensul obiectivelor prezentei directive. […]”

Articolul 7 din Directiva habitate precizează că obligațiile care decurg din articolul 6 alineatele (2), (3) și (4) din directiva respectivă înlocuiesc orice obligații rezultând de la articolul 4 alineatul (4) prima teză din Directiva păsări în ceea ce privește ariile clasificate în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) sau recunoscute în mod similar în conformitate cu articolul 4 alineatul (2). Obligațiile în cauză sunt înlocuite de la data punerii în aplicare a Directivei habitate sau de la data clasificării sau a recunoașterii de către statul membru potrivit Directivei păsări, dacă această din urmă dată este ulterioară.

Situația de fapt din prezenta cauză poate fi rezumată după cum urmează: cauza privește un proiect de construire a unei linii de cale ferată de mare viteză în Spania, între Sevilla și Almería. Până în prezent, evaluarea efectelor asupra mediului a fost realizată în cazul unora dintre lucrările de infrastructură necesare pentru funcționarea liniei de cale ferată de mare viteză. Evaluarea efectelor asupra mediului a fost supusă consultării publice la 4 iulie 2006 și aprobată prin decizia având ca obiect declarația privind evaluarea efectelor asupra mediului la 24 noiembrie 2006 ( 5 ). Lucrările pentru infrastructura aferentă linei de cale ferată de mare viteză au început la 4 decembrie 2007 și au fost suspendate în 2009.

Calea ferată trece printr‑un sit natural clasificat de autoritățile spaniole la 29 iulie 2008 ca fiind o arie de protecție specială (APS) pentru păsări. Altfel spus, clasificarea a avut loc după aprobarea proiectului și după ce autoritățile spaniole au realizat evaluarea efectelor asupra mediului. Înainte de clasificarea sitului ca APS, acesta fusese deja clasificat ca situl nr. 238 (câmpiile de cereale din Ecija‑Osuna) în inventarul ariilor de importanță avifaunistică din Comunitatea Europeană (Inventory of Important Birds Areas in the European Community, denumite în continuare „IBA”) din 1998. Situl găzduiește mai multe specii menționate în anexa I la Directiva păsări, inclusiv Otis tarda.

În acest context, în februarie 2010 a fost depusă la Comisie o plângere privind tronsoanele „Marchena‑Osuna I”, „Marchena‑Osuna II” și „Variante de Osuna” ale liniei de cale ferată. În urma acestei plângeri, la 17 iunie 2011, Comisia a adresat guvernului spaniol o scrisoare de punere în întârziere. Potrivit respectivei scrisori de punere în întârziere, Regatul Spaniei nu și‑a îndeplinit obligațiile prevăzute la articolul 3 din Directiva EEM, la articolul 4 alineatul (4) din Directiva păsări și la articolul 6 din Directiva habitate.

La 20 septembrie 2011, guvernul spaniol a răspuns la scrisoarea de punere în întârziere. În pofida răspunsului menționat, la 20 iunie 2013, Comisia a adresat Regatului Spaniei un aviz motivat, în care a susținut că statul în cauză nu și‑a îndeplinit obligațiile prevăzute la articolul 3 din Directiva EEM, la articolul 4 alineatul (4) din Directiva păsări și la articolul 6 alineatul (2) din Directiva habitate.

La 21 august 2013, guvernul spaniol a răspuns la avizul motivat.

Apreciind că măsurile adoptate de guvernul spaniol au rămas insuficiente, Comisia a considerat în continuare că evaluarea sa este corectă și a introdus prezenta acțiune în fața Curții.

Prin cererea sa, Comisia solicită Curții: — declararea faptului că Regatul Spaniei nu și‑a îndeplinit obligațiile impuse la articolul 3 din Directiva EEM, la articolul 4 alineatul (4) din Directiva păsări, până la 29 iulie 2008, și la articolul 6 alineatul (2) din Directiva habitate, de la data declarării zonei ca APS; — obligarea Regatul Spaniei la plata cheltuielilor de judecată.

Guvernul spaniol solicită Curții: — respingerea acțiunii inițiate de Comisie; — obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.

Comisia și guvernul spaniol au depus observații scrise. În conformitate cu articolul 76 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, nu a avut loc o ședință.

Guvernul spaniol contestă admisibilitatea acțiunii Comisiei în ceea ce privește tronsonul „Variante de Osuna” al liniei de cale ferată. Guvernul spaniol susține că, potrivit unei jurisprudențe constante, scrisoarea de punere în întârziere adresată statului membru, iar apoi avizul motivat emis de Comisie delimitează obiectul litigiului. Obiectul litigiului nu poate fi extins ulterior.

Potrivit unei jurisprudențe constante, avizul motivat și acțiunea Comisiei trebuie să se întemeieze pe aceleași obiecții precum cele din scrisoarea de punere în întârziere care declanșează procedura precontencioasă ( 6 ).

În prezenta cauză, scrisoarea de punere în întârziere menționează tronsoanele „Marchena‑Osuna I”, „Marchena‑Osuna II” și „Variante de Osuna”. Faptele invocate de Comisie pentru a demonstra presupusa încălcare sunt însă legate de primele două tronsoane menționate ale liniei de cale ferată.

Comisia nu pare să conteste acest aspect. De fapt, în memoriul său în duplică, Comisia a arătat că faptele pe baza cărora consideră că anumite obligații au fost încălcate sunt legate în mod special de tronsoanele „Marchena‑Osuna I” și „Marchena‑Osuna II” ale liniei de cale ferată. În schimb, referirea la tronsonul „Variante de Osuna” făcută pe parcursul procedurii a fost necesară pentru a descrie contextul mai larg al proiectului.

În aceste împrejurări, prezenta acțiune trebuie să fie declarată inadmisibilă în măsura în care privește tronsonul „Variante de Osuna”.

Comisia susține că Regatul Spaniei nu și‑a îndeplinit obligațiile prevăzute la articolul 3 din Directiva EEM.

În acest sens, Comisia arătă mai întâi ce anume nu susține. Aceasta nu susține că evaluarea efectelor asupra mediului care face obiectul litigiului nu se referă la întregul proiect. De asemenea, ea nu susține nici că proiectul a fost împărțit în tronsoane pentru a se evita evaluarea efectelor potențiale cumulate asupra mediului.

În al doilea rând, Comisia precizează ce anume susține. Ea afirmă, în esență, că Regatul Spaniei nu a realizat în mod adecvat identificarea, descrierea și evaluarea efectelor directe și indirecte ale proiectului asupra mediului și în special asupra faunei aviare. Pe scurt, evaluarea efectelor asupra mediului în litigiu este insuficientă pentru îndeplinirea cerințelor de la articolul 3 din Directiva EEM. Motivul este că, în opinia Comisiei, această evaluare nu a ținut cont în mod suficient de faptul că proiectul a acoperit o zonă clasificată ca fiind IBA. Zona respectivă a fost clasificată ulterior ca fiind APS ES6180017, „Campiñas de Sevilla”, în 2008.

Ca un corolar logic al încălcării articolului 3 din Directiva EEM, Comisia susține că Regatul Spaniei a omis de asemenea să informeze publicul cu privire la efectele probabile ale proiectului înainte să ia decizia de a da curs proiectului.

În ceea ce îl privește, guvernul spaniol susține că argumentul Comisiei trebuie să fie respins.

În primul rând, guvernul spaniol afirmă că a îndeplinit cerințele de la articolul 3 din Directiva EEM prin identificarea faunei afectate și prin adoptarea măsurilor adecvate pentru limitarea oricăror eventuale efecte negative asupra mediului.

În al doilea rând, potrivit guvernului spaniol, clasificarea ca IBA nu are niciun efect obligatoriu. Acest guvern consideră că evaluarea efectelor asupra mediului poate să îndeplinească cerințele prevăzute la articolul 3 din Directiva EEM chiar dacă nu menționează o clasificare ca IBA.

În al treilea rând, în opinia guvernului spaniol, Comisia nu a arătat motivul pentru care evaluarea efectelor asupra mediului care face obiectul litigiului nu este suficientă și cu atât mai mult nu a dovedit neîndeplinirea obligațiilor.

După cum am menționat de la bun început, prezenta cauză privește aspectul dacă Comisia a demonstrat existența unei încălcări. În continuare, vom arăta motivele pentru care considerăm că nu a reușit acest lucru în ceea ce privește articolul 3 din Directiva EEM.

Pentru început, este necesară în mod clar definirea proiectului la care se referă evaluarea efectelor asupra mediului care face obiectul litigiului.

Evaluarea efectelor asupra mediului – pe care Comisia o consideră contrară articolului 3 din Directiva EEM – privește o anumită etapă de construire a liniei de cale ferată de mare viteză. Proiectul, și astfel evaluarea efectelor asupra mediului care face obiectul litigiului, vizează lucrări de infrastructură necesare pentru funcționarea unei linii de cale ferată de mare viteză. Proiectul include lucrări de construcții pe șine și pe traseul feroviar, inclusiv construirea unei platforme înălțate și extinse. Lucrările suplimentare necesare pentru funcționarea liniei de cale ferată (printre altele, lucrările de instalare a cablurilor electrice suspendate) nu au fost incluse în acest proiect. După cum rezultă atât din avizului motivat, cât și din memoriile prezentate de Comisie în fața Curții, Comisia nu pune în discuție decizia autorităților spaniole de a realiza evaluarea efectelor asupra mediului doar în cazul îmbunătățirii infrastructurii (denumită în continuare „proiectul în litigiu”).

Comisia susține însă că evaluarea efectelor asupra mediului nu a fost adecvată. Motivul este – după părerea noastră – faptul că ea consideră că la realizarea evaluării nu s‑a ținut cont în mod corespunzător de zona de importanță specială pentru mediu (după cum a fost recunoscută în inventarul IBA și ulterior în procedura care a condus la clasificarea zonei respective ca APS) care este afectată de proiectul în cauză.

În acest moment este util să reamintim care este scopul unei evaluări a efectelor asupra mediului. Scopul său este să identifice, să descrie și să evalueze într‑o manieră corespunzătoare, în funcție de fiecare caz, efectele directe și indirecte ale unui proiect. Este necesar să fie evaluate printre altele efectele asupra faunei și a florei ( 7 ). În această privință, Curtea a statuat în mod constant că domeniul de aplicare al Directivei EEM este unul vast și că obiectivul său este foarte amplu ( 8 ). În consecință, Curtea a adoptat o abordare teleologică pentru interpretarea Directivei EEM. Obiectivul acesteia este realizarea unei aprecieri globale a efectelor proiectelor sau ale modificării acestora asupra mediului ( 9 ).

Totuși, acest unic fapt nu poate scuti Comisia de obligația sa de a demonstra că a avut loc o încălcare a obligațiilor. În cadrul procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor prevăzută la articolul 258 TFUE, revine Comisiei sarcina să dovedească afirmațiile făcute. Instituția respectivă trebuie să furnizeze Curții informațiile necesare pentru demonstrarea faptului că un stat membru nu și‑a respectat obligațiile. În acest sens, Comisia nu se poate baza pe simple prezumții ( 10 ).

În afară de afirmațiile generale privind presupusul caracter insuficient al evaluării efectelor asupra mediului, Comisia nu a furnizat motive în sprijinul obiecțiilor sale. Pentru a ilustra cele de mai sus, să analizăm argumentele neclare prezentate de Comisie.

În primul rând, Comisia a arătat că, pentru a ține cont în mod corespunzător de o zonă importantă pentru mediu, care ar fi trebuit să fie clasificată ca fiind APS, dar nu era clasificată astfel la data faptelor, nu este suficient să se enumere pur și simplu speciile prezente în zonă. În această privință, ea susține de asemenea că măsurile destinate să atenueze efectele negative ale proiectului (în special, în cazul faunei aviare, interdicția de a îndepărta vegetația între lunile martie și iulie pentru a evita efectele negative asupra reproducerii), precizate în evaluarea efectelor asupra mediului, erau insuficiente. Totuși, Comisia pur și simplu nu prezintă motivele în acest sens.

În al doilea rând, una dintre obiecțiile Comisiei este că declarația de evaluare a efectelor asupra mediului nu menționează laguna Ojuelos, care face parte din zona clasificată ulterior ca APS. Cu toate acestea, din documentele prezentate Curții rezultă că, de fapt, laguna Ojuelos a fost menționată în evaluarea efectelor asupra mediului (deși nu a fost menționată în declarația ( 11 ) privind evaluarea efectelor asupra mediului). Acest aspect nu este contestat de Comisie. În evaluarea respectivă au fost descrise caracteristicile lagunei. De asemenea, s‑a făcut referire la numeroasele specii din fauna aviară prezente în zonă. Și în acest caz, Comisia susține că evaluarea a fost insuficientă, dar nu arată motivele pentru care o consideră insuficientă.

În al treilea rând, este cu siguranță adevărat că efectele unui proiect care are impact asupra unei zone menționate într‑un inventar IBA, iar mai târziu clasificate ca APS, trebuie să fie analizate cu deosebită atenție. Acest fapt este ilustrat, după cum a arătat Comisia, de anexa III la Directiva EEM. Anexa respectivă menționează zonele umede și ariile de protecție specială ca fiind criterii de selecție pentru evaluarea proiectelor în cazul cărora nu există obligația per se de a realiza o evaluare a efectelor asupra mediului. În acest sens, este clar că asemenea zone sunt considerate a fi de o importanță specială pentru mediu de către legiuitorul Uniunii.

Cu toate acestea, simplul fapt că evaluarea efectelor asupra mediului în litigiu nu menționează o zonă importantă pentru mediu recunoscută ca atare într‑un inventar IBA (sau ca APS) nu poate fi echivalent cu omisiunea de a identifica, de a descrie și de a stabili într‑o formă adecvată efectele proiectelor în conformitate cu articolul 3 din Directiva EEM.

Și aceasta din cel puțin două motive.

Pe de o parte, omisiunea de a menționa inventarul IBA (sau o APS) nu înseamnă în mod automat că inventarul respectiv – sau mai degrabă zonele și speciile menționate în cuprinsul său – nu a fost luat în considerare. Pe de altă parte, după cum a arătat în mod corect guvernul spaniol, inventarul IBA nu produce efecte obligatorii pentru statele membre ( 12 ).

În ceea ce privește importanța zonei clasificate ulterior ca APS, din documentele prezentate Curții rezultă că, în pofida lipsei unei referiri explicite la inventarul IBA, zona a fost descrisă în evaluarea efectelor asupra mediului ca o zonă cu o anumită faună aviară, și anume păsări de stepă. Astfel, Otis tarda a fost menționată în mod special în cadrul evaluării. Comisia nu a arătat însă motivele pentru care descrierea respectivă este inadecvată. Ea s‑a limitat pur și simplu să susțină că aceasta este situația. Pentru a demonstra că a avut loc o încălcare a obligației prevăzute la articolul 3 din Directiva EEM, asemenea simple afirmații nu pot fi de ajuns.

În al patrulea rând, în opinia noastră, Comisia este preocupată îndeosebi de efectele generate de funcționarea efectivă a liniei de cale ferată: ea a susținut în mod repetat că funcționarea liniei de cale ferată poate avea în mod potențial un impact considerabil asupra faunei aviare, în special asupra păsărilor de stepă și a păsărilor acvatice din cadrul sitului. Acesta este motivul pentru care consideră că evaluarea care face obiectul litigiului este insuficientă în ceea ce privește măsurile identificate pentru evitarea în special a coliziunii (cu infrastructura și cu trenurile) și a electrocutării păsărilor. Astfel, este general recunoscut faptul că măsurile concrete care au drept scop evitarea riscurilor în cauză nu au fost precizate în mod concret în evaluarea efectelor asupra mediului care face obiectul litigiului.

Nu putem să tratăm cu indiferență argumentele menționate. Este evident că funcționarea unei linii de cale ferată de mare viteză va avea efecte considerabile asupra unei APS cum este cea în discuție în prezenta procedură.

Totuși, nu putem accentua îndeajuns că, în avizul motivat și în timpul prezentei proceduri, Comisia a arătat în mod explicit că nu susține faptul că evaluarea efectelor asupra mediului care face obiectul litigiului contravine articolului 3 din Directiva EEM pentru motivul că nu acoperă întregul proiect. Ea nu a afirmat în mod special – în afara unor observații tardive în acest sens, din cuprinsul memoriului în duplică – că ar constitui o încălcare a directivei aspectul că evaluarea a fost limitată la îmbunătățirea infrastructurii, în loc să acopere întregul proiect, inclusiv funcționarea efectivă a liniei de cale ferată ( 13 ).

Potrivit descrierii sale din declarația privind evaluarea efectelor asupra mediului, proiectul în cauză vizează doar îmbunătățirea infrastructurii feroviare. Celelalte lucrări de instalații necesare pentru funcționarea ulterioară a liniei de cale ferată vor face obiectul unei evaluări suplimentare a efectelor asupra mediului. În acest sens, orice argument legat de lucrările care vor face obiectul unei alte evaluări a efectelor asupra mediului, precum și de funcționarea liniei de cale ferată trebuie să fie considerat inadmisibil. Orice altă concluzie ar aduce atingere în mod grav principiului securității juridice.

În al cincilea și ultimul rând, părțile au făcut schimb de opinii privind relevanța faptului că linia de cale ferată de mare viteză a fost construită în paralel cu o linie de cale ferată existentă care datează din secolul XIX. Comisia susține, fără a fi contrazisă, se pare, că cerințele legate de evaluarea efectelor asupra mediului sunt aceleași, indiferent dacă linia de cale ferată de mare viteză este paralelă cu o linie de cale ferată obișnuită. Comisia arată că existența în paralel a celor două linii de cale ferată poate avea efecte cumulate în mai multe privințe. În opinia noastră, aceste argumente sunt însă din nou simple afirmații, care nu pot fi suficiente pentru a demonstra încălcarea unor obligații. Oricum, afirmațiile în cauză par să fie în contradicție cu poziția Comisiei, care nu a susținut că evaluarea efectelor asupra mediului a fost insuficientă din cauză că nu au fost luate în considerare efectele cumulative.

Având în vedere cele de mai sus, concluzionăm că primul motiv invocat de Comisie, referitor la încălcarea articolului 3 din Directiva EEM, trebuie să fie respins. Prin urmare, motivul corelat privind omisiunea de a informa în mod corespunzător publicul despre efectele proiectului trebuie de asemenea să fie respins.

De fapt, indiferent de rezultatul primei obiecții, nu vedem niciun motiv pentru care Curtea trebuie să analizeze obiecția suplimentară formulată de Comisie în temeiul Directivei EEM. Comisia nu a indicat niciun temei juridic pentru obiecția respectivă. Cu excepția unei observații incidentale în acest sens, ea nu și‑a dezvoltat argumentația cu privire la acest punct.

Comisia susține că, prin autorizarea construirii unei linii de cale ferată de mare viteză în cadrul unei zone menționate în inventarul IBA – înainte de clasificarea zonei respective ca APS –, Regatul Spaniei nu și‑a îndeplinit nici obligațiile prevăzute la articolul 4 alineatul (4) din Directiva păsări.

În această privință, Comisia arată că lucrările de construcții au impus modificări substanțiale ale caracteristicilor de mediu ale zonei, de exemplu dislocarea unei cantități mari de pământ, construirea unei duble bariere de securitate și o platformă înălțată pe o lungime de 16 km. Modificările în cauză sunt susceptibile să limiteze semnificativ accesul păsărilor la teritoriile lor de reproducere, odihnă și hrănire ( 14 ). În plus, potrivit Comisiei, faptul că Regatul Spaniei nu și‑a îndeplinit obligațiile prevăzute la articolul 3 din Directiva EEM a condus la o identificare necorespunzătoare a riscurilor potențiale generate de proiect.

În ceea ce îl privește, guvernul spaniol susține că, pentru respectarea articolului 4 alineatul (4) din Directiva păsări, nu este necesară desfășurarea procedurilor prevăzute în directiva respectivă cu privire la APS. În opinia acestui guvern, este suficientă adoptarea unor măsuri care să aibă drept scop conservarea și protejarea zonei respective înainte de clasificarea sa. În cazul de față, guvernul spaniol susține că a luat asemenea măsuri în mod corespunzător prin limitarea lucrărilor de construcții în timpul sezoanelor de reproducere a păsărilor și prin instalarea de echipamente anticoliziune și construirea de cărări de‑a lungul liniei de cale ferată.

Afirmațiile Comisiei privind caracterul necorespunzător al evaluării efectelor asupra mediului sunt prezente în întregul raționament al instituției respective, același lucru fiind valabil și în cazul acestui motiv. Date fiind particularitățile prezentei cauze, am putea ajunge să credem în mod eronat că există o corelație inevitabilă între constatarea unei încălcări în temeiul Directivei EEM și o constatare similară în conformitate cu Directiva păsări (și Directiva habitate) (sau lipsa ei). În opinia noastră, nu există o asemenea corelație. Chestiunile menționate trebuie să fie în mod clar disociate. Simplul fapt că încălcarea obligațiilor prevăzute la articolul 3 din Directiva EEM nu a fost demonstrată nu înseamnă în mod automat că nu a fost încălcat articolul 4 alineatul (4) din Directiva păsări [și articolul 6 alineatul (2) din Directiva habitate] sau invers. Motivul este acela că obligațiile care decurg din articolul 3 din Directiva EEM sunt în esență de natură procedurală. Cele care decurg din articolul 4 alineatul (4) din Directiva păsări [și din articolul 6 alineatul (2) din Directiva Habitate] sunt, dimpotrivă, de fond.

Prin urmare, indiferent de concluzia la care se ajunge în cazul primului motiv, trebuie să se analizeze admisibilitatea celui de al doilea (și a celui de al treilea) motiv în mod distinct.

Revenind acum la afirmația privind încălcarea articolului 4 alineatul (4) din Directiva păsări, anumite aspecte ale jurisprudenței prezintă o relevanță deosebită.

Mai important în speță, obligațiile care decurg din articolul 4 alineatul (4) se aplică de asemenea unor arii care trebuiau clasificate ca APS, dar care, la fel ca în cazul „Campiñas de Sevilla”, nu au fost clasificate ca atare. De fapt, aceste obligații continuă să existe până când zona este clasificată ca APS ( 15 ).

În acțiunile introduse de Comisie – atunci când s‑a constatat că a avut loc o încălcare a obligațiilor – au fost prezentate Curții dovezi privind deteriorarea reală a habitatelor păsărilor ( 16 ), deteriorarea gravă a populației de păsări și distrugerea efectivă a unor zone de importanță deosebită pentru mediu ( 17 ).

De asemenea, prezintă o importanță deosebită în cazul de față faptul că din jurisprudență rezultă că statele membre nu pot să modifice sau să reducă întinderea geografică a unei APS. În acest context, potrivit jurisprudenței Curții, construirea unei noi străzi implică o reducere a zonei clasificate ca APS care contravine articolului 4 alineatul (4) din Directiva păsări. Reducerea zonei este agravată de construirea de clădiri noi și de perturbările cauzate de lucrările rutiere ( 18 ).

Cu privire la aspectul menționat, Comisia susține că modificările substanțiale ale caracteristicilor de mediu ale zonei generează în mod necesar deteriorări și perturbări semnificative. De asemenea, ea a arătat că există motive de îngrijorare legate de riscul de electrocutare și de coliziune în etapele ulterioare ale construirii și ale funcționării liniei de cale ferată.

Nu avem nicio îndoială că realizarea unei linii de cale ferată de mare viteză care traversează o zonă care găzduiește mai multe specii menționate în anexa I la Directiva păsări presupune deteriorarea caracteristicilor de mediu ale zonei și perturbarea speciilor care necesită protecție specială. Astfel, lucrările de construcții (care au fost autorizate până în prezent) necesită, la fel ca orice proiect major de construcție a unei linii de cale ferată, dislocarea de pământ, construirea de șine și a unei platforme înălțate, precum și o serie de alte tipuri de intervenție în morfologia zonei. Acest fapt este atestat de evaluarea efectelor asupra mediului care face obiectul litigiului.

În schimb, argumentele prezentate de Comisie privind electrocutarea și coliziunea trebuie să fie considerate inadmisibile.

Inadmisibilitatea lor decurge dintr‑o particularitate a prezentei cauze. Spre deosebire de ceea ce se poate presupune în general, nimic nu indică faptul că proiectul va fi finalizat. Potrivit părților, el a fost întrerupt din anul 2009 din cauza lipsei de finanțare. Mai mult, orice lucrări suplimentare pentru completarea infrastructurii vor necesita o nouă evaluare a efectelor asupra mediului (și astfel o nouă autorizare).

Desigur, este adevărat că efectul util al articolului 4 alineatul (4) din Directiva păsări ar fi grav compromis dacă o încălcare ar putea fi constatată numai în prezența unor prejudicii efective, nu însă și în cazul unor acțiuni statale care permit producerea prejudiciului în viitor ( 19 ). Totuși, în prezenta cauză, proiectul autorizat de autoritățile spaniole privește, după cum s‑a observat, îmbunătățirea infrastructurii, ceea ce include construirea și extinderea unei platforme înălțate. El nu are ca obiect lucrările de instalații suplimentare necesare pentru funcționarea liniei de cale ferată. Având în vedere acest fapt, riscurile de electrocutare și de coliziune sunt legate de efecte ipotetice care se vor concretiza doar în cazul acordării autorizației pentru faza următoare a proiectului, după efectuarea unei noi evaluări a efectelor asupra mediului.

Rămâne totuși întrebarea dacă se poate demonstra că Regatul Spaniei nu a luat măsuri corespunzătoare pentru a evita deteriorarea habitatelor sau perturbările care sunt relevante în contextul obiectivelor articolului 4 din Directiva păsări.

Guvernul spaniol susține că populația de păsări de fapt a crescut în perioada și după perioada de construcție.

Curtea a statuat anterior că obligațiile privind protecția și conservarea care decurg din articolul 4 alineatul (4) din Directiva păsări sunt incidente înainte de orice reducere a populațiilor relevante de păsări ( 20 ). În mod similar, dovedirea unei creșteri a populației de păsări afectate nu implică în mod necesar faptul că statul membru și‑a îndeplinit obligațiile. Astfel, articolul 4 din Directiva păsări impune statelor membre să conserve, să mențină și să restabilească habitatele ca atare, datorită valorii lor ecologice.

Un caz ilustrativ îl reprezintă păsările migratoare. De fapt, ele constituie majoritatea păsărilor sălbatice de pe teritoriul Uniunii ( 21 ). În cazul unor asemenea specii, inclusiv specia parțial migratoare Otis tarda (principalul subiect de dezbatere între părți), populația de păsări nu poate fi esențială pentru evaluare. Motivul este că protejarea habitatelor în care se întâlnesc păsările enumerate în anexa I la directivă garantează faptul că populația de păsări existentă într-o zonă sau care se îndreaptă spre zona respectivă poate găsi adăpost pe teritoriul Uniunii Europene.

Din această perspectivă, eventuala creștere a populației de păsări în zona afectată este irelevantă atunci când se stabilește dacă un stat membru și‑a îndeplinit obligațiile prevăzute la articolul 4 alineatul (4) din Directiva păsări.

Indiferent dacă se va continua în viitor construirea liniei de cale ferată de mare viteză, rămâne cert faptul că, pe lângă perturbările cauzate de lucrările propriu‑zise, o platformă înălțată traversează în prezent APS în cauză. Se poate presupune în mod rezonabil că aceasta modifică semnificativ caracteristicile habitatului respectiv, făcându‑l mai puțin adecvat pentru speciile adaptate zonelor de stepă ( 22 ).

În apărarea sa, guvernul spaniol a menționat mai multe măsuri pe care le‑a adoptat pentru a compensa lucrările de construcție. Acestea includ limitarea lucrărilor de construcție în timpul sezoanelor de reproducere a păsărilor, instalarea de echipamente anticoliziune, precum și realizarea de cărări de‑a lungul liniei de cale ferată.

Cu siguranță, statele membre trebuie să adopte măsuri pentru reducerea efectelor nocive, ceea ce poate să limiteze, în anumite împrejurări, deteriorările (sau chiar să le elimine). Totuși, în cazul de față, considerăm că măsurile la care a făcut referire guvernul spaniol nu rezolvă în niciun fel problema de bază: faptul că o platformă feroviară înălțată traversează în prezent un habitat important pentru speciile adaptate la zonele de stepă. Este adevărat că aceste măsuri ar putea contribui la împiedicarea dispariției speciilor de păsări afectate. Totuși, ele nu atenuează în niciun fel reducerea și fragmentarea zonei în cauză.

Având în vedere cele de mai sus, concluzionăm că al doilea motiv invocat de Comisie privind încălcarea articolului 4 alineatul (4) din Directiva păsări trebuie să fie admis.

Comisia susține că, de la clasificarea sitului „Campiñas de Sevilla” ca APS, Regatul Spaniei nu și‑a îndeplinit obligațiile prevăzute la articolul 6 alineatul (2) din Directiva habitate. În esență, argumentele prezentate sunt aceleași cu cele invocate în cazul celui de al doilea motiv.

Guvernul spaniol afirmă că a respectat, din iulie 2008, cerințele prevăzute la articolul 6 alineatul (2) din Directiva habitate. În opinia sa, Comisia nu a demonstrat, din iulie 2008, nicio perturbare efectivă a păsărilor și nicio deteriorare a protecției lor. Guvernul spaniol consideră că riscurile la care a făcut referire Comisia privesc „al doilea proiect” (și anume lucrările ulterioare și intrarea în funcțiune a liniei de cale ferată de mare viteză). Oricum, riscurile respective au fost luate în considerare în mod corespunzător în evaluarea efectelor proiectului în cauză asupra mediului.

„Campiñas de Sevilla”, situl în discuție în prezenta cauză, a fost clasificat ca APS la 29 iulie 2008. Articolul 7 din Directiva habitate prevede că obligația rezultând de la articolul 4 alineatul (4) din Directiva păsări este înlocuită de obligațiile care decurg, printre altele, din articolul 6 alineatul (2) din Directiva habitate începând cu data clasificării ca APS de către un stat membru în conformitate cu Directiva păsări ( 23 ).

În timp ce formularea articolului 4 alineatul (4) din Directiva păsări pare mai strictă decât cea a dispoziției corespunzătoare din Directiva habitate, ar fi dificil de susținut punctul de vedere potrivit căruia marja de manevră a statelor membre în cazul intervenției în zonele clasificate ca APS este mai largă după clasificarea ca atare a unei anumite zone ( 24 ). Sau, mai precis, permiterea unor perturbări de mai mare impact după ce clasificarea a avut loc în mod efectiv ar contraveni obiectivelor de conservare care stau la baza Directivei habitate – care sunt similare cu cele ale Directivei păsări.

Acesta este motivul pentru care analiza noastră de mai sus referitoare la încălcarea articolului 4 alineatul (4) din Directiva păsări trebuie să fie valabilă în egală măsură și aici. Prin urmare, este suficient să adăugăm cele ce urmează.

Potrivit jurisprudenței Curții, o activitate este considerată compatibilă cu articolul 6 alineatul (2) din Directiva habitate doar în cazul în care activitatea respectivă nu duce la apariția niciunei perturbări susceptibile să afecteze în mod semnificativ obiectivele directivei menționate, în special obiectivele sale de conservare ( 25 ). În această privință, Curtea a acceptat un nivel relativ scăzut al probelor pentru deteriorări și perturbări. Mai precis, este suficient să se stabilească de Comisie existența unei probabilități sau a unui risc de perturbări semnificative ( 26 ).

După cum am arătat mai sus, un efect semnificativ asupra mediului – în special asupra habitatului populației de păsări prezente în zona în cauză – pare să fie probabil, dacă nu chiar sigur, pur și simplu pentru că o platformă înălțată modifică și fragmentează o zonă clasificată ca APS. Totuși, pentru demonstrarea unei încălcări potrivit Directivei habitate, prezența permanentă a unei platforme feroviare în cadrul unei APS la data faptelor, și anume din 29 iulie 2008, nu poate fi de ajuns pentru a demonstra o încălcare a articolului 6 alineatul (2) din Directiva habitate. De fapt, potrivit articolului 6 alineatul (2) din Directiva habitate, trebuie să aibă loc o formă de deteriorare sau o perturbare activă și/sau pasivă pentru a fi aplicabilă dispoziția respectivă. Altfel, existența oricărei instalații anterioare în cadrul unei zone clasificate apoi ca APS poate conduce la încălcarea obligațiilor prevăzute de această dispoziție.

În cazul de față însă, rezultă cu claritate din memoriile părților că lucrările de construcții pentru realizarea proiectului în cauză au continuat (și erau în plină desfășurare) la momentul relevant. Acestea au fost oprite doar în 2009. În lipsa oricărui argument în sensul că lucrările care au fost efectuate după 29 iulie 2008 au prezentat îmbunătățiri minore aduse unei infrastructuri deja construite sau că ele au avut ca obiect doar o parte minoră a liniei de cale ferată din cadrul zonei declarate APS, trebuie să fim de acord cu Comisia.

În ceea ce privește riscurile legate de lucrările viitoare și de funcționarea liniei de cale ferată, guvernul spaniol susține că articolul 6 alineatul (2) din Directiva habitate nu impune adoptarea imediată de măsuri preventive sau corective în cazul riscurilor care este posibil să apară (sau să nu apară) în viitor. Suntem de acord cu această opinie. În acest sens, facem trimitere la observațiile noastre de la punctul 69 de mai sus.

Astfel, suntem de acord cu opinia Comisiei potrivit căreia Regatul Spaniei nu și‑a îndeplinit obligațiile prevăzute la articolul 6 alineatul (2) din Directiva habitate de la data la care zona în cauză a fost clasificată ca APS.

În temeiul articolului 138 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, în cazul în care părțile cad fiecare în pretenții cu privire la unul sau mai multe capete de cerere, fiecare parte suportă propriile cheltuieli de judecată. Întrucât acțiunea Comisiei a fost admisă doar în parte, fiecare parte trebuie să fie obligată să suporte propriile cheltuieli de judecată.

Având în vedere cele de mai sus, propunem Curții: — să constate, în ceea ce privește tronsoanele „Marchena‑Osuna I” și „Marchena‑Osuna II” din proiectul feroviar în litigiu, că Regatul Spaniei nu și‑a îndeplinit obligațiile prevăzute la articolul 4 alineatul (4) din Directiva 2009/147/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 30 noiembrie 2009 privind conservarea păsărilor sălbatice până la data la care situl natural afectat de proiect a fost clasificat ca arie de protecție specială și la articolul 6 alineatul (2) din Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică de la data la care situl natural afectat de proiect a fost clasificat ca arie de protecție specială; — să respingă în rest acțiunea și — să oblige ambele părți să suporte propriile cheltuieli de judecată.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

NILS WAHL

prezentate la 23 februarie 2016 ( 1 )