Concluzii - 22 ianuarie 2015#Parlamentul/Consiliul#Cauza C-540/13#Avocatul general: Wahl

Intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona a determinat modificări semnificative în peisajul instituțional al Uniunii Europene care formează cadrul juridic pentru adoptarea măsurilor referitoare la cooperarea polițienească și judiciară în materie penală (fostul titlu VI din Tratatul UE) (denumit în continuare și „al treilea pilon”). În mod tradițional, al treilea pilon era caracterizat de procesul decizional interguvernamental, iar Parlamentul European deținea doar un rol periferic. Totuși, odată cu „lisabonizarea”, al treilea pilon a fost inclus în cadrul supranațional al Uniunii și, în consecință, procedurile decizionale aplicabile au fost realiniate cu cele din alte domenii ale politicii Uniunii. Extinderea procedurii legislative ordinare (fosta „procedură de codecizie”) a consolidat astfel în general poziția de colegiuitor a Parlamentului, ale cărui competențe în acest domeniu sunt acum echivalente cu cele ale Consiliului.

Prezentele acțiuni în anulare formulate de Parlament sunt o manifestare a complexității respectivului proces de transformare. Mai concret, cauzele aflate în curs de examinare au ca obiect principal interpretarea adecvată a articolului 9 din Protocolul nr. 36 ( 2 ) privind dispozițiile tranzitorii, anexat la tratate. Potrivit acestei dispoziții, efectele juridice ale măsurilor adoptate în cadrul celui de al treilea pilon înainte de Tratatul de la Lisabona continuă să producă efecte juridice atât timp cât actele relevante nu vor fi fost abrogate, anulate sau modificate. În funcție de interpretarea adoptată, Curtea are posibilitatea să stabilească parametrii pentru aprecierea legalității măsurilor adoptate de Consiliu după Tratatul de la Lisabona pe baza actelor care se încadrează în domeniul de aplicare al articolului 9 din Protocolul nr. 36.

Articolul 9 din Protocolul nr. 36 prevede: „Actele instituțiilor, ale organelor, ale oficiilor sau ale agențiilor Uniunii adoptate în temeiul Tratatului privind Uniunea Europeană, înainte de intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, continuă să producă efecte juridice atât timp cât aceste acte nu vor fi fost abrogate, anulate sau modificate în temeiul tratatelor. Aceeași dispoziție se aplică și convențiilor încheiate între statele membre în temeiul Tratatului privind Uniunea Europeană.”

Decizia din 2005 a fost adoptată în temeiul Tratatului UE înainte de Tratatul de la Lisabona și în special în temeiul articolului 29, al articolului 31 alineatul (1) litera (e) și al articolului 34 alineatul (2) litera (c) UE. Cu alte cuvinte, decizia a fost adoptată pe baza celui de al treilea pilon și privește domeniul cooperării polițienești și judiciare în materie penală.

Potrivit articolului 1 din Decizia din 2005, această decizie instituie un mecanism destinat unui schimb rapid de informații cu privire la noile substanțe psihoactive. Ea prevede, de asemenea, un mecanism de evaluare a riscurilor pentru determinarea necesității aplicării măsurilor de control în cazul acestor substanțe. Mai general, Decizia din 2005 stabilește un mecanism destinat să asigure un răspuns rapid și coordonat din partea statelor membre la noile substanțe psihoactive care se consideră că prezintă un risc (pentru sănătatea publică sau de altă natură).

Articolul 8 din Decizia din 2005 prevede procedura de aplicare în cazul noilor substanțe psihoactive a măsurilor de control care se aplică deja în unele state membre în ceea ce privește narcoticele și substanțele psihotrope. Potrivit articolului 8 alineatul (3), Consiliul decide, cu majoritate calificată, în conformitate cu articolul 34 alineatul (2) litera (c) UE, dacă va supune o nouă substanță psihoactivă unor măsuri de control.

Articolul 9 din Decizia din 2005 prevede că, după luarea unei decizii în acest sens de către Consiliu, statelor membre le revine sarcina de a depune toate eforturile necesare pentru a lua măsurile necesare în conformitate cu legislația internă, pentru a supune noile substanțe măsurilor de control și sancțiunilor penale.

Acțiunile formulate în cauzele conexate C‑317/13 și C‑679/13 privesc decizii ( 4 ) luate de Consiliu în temeiul articolului 8 alineatul (3) din Decizia din 2005.

Prima decizie de punere în aplicare privește 4-metilamfetamina, care este un derivat de sinteză prin metilarea nucleului amfetaminei. În preambulul deciziei se precizează că aceasta a fost adoptată în temeiul Tratatului FUE și al articolului 8 alineatul (3) din Decizia din 2005.

A doua decizie de punere în aplicare are ca obiect un derivat sintetic al indolului, care ar putea avea efecte halucinogene. La fel ca în cazul primei decizii de punere în aplicare, în preambulul său, se precizează că a fost adoptată în temeiul Tratatului FUE și al articolului 8 alineatul (3) din Decizia din 2005.

Decizia VIS ( 6 ) a fost adoptată în temeiul Tratatului UE înainte de Tratatul de la Lisabona și în special în temeiul articolului 30 alineatul 1 litera (b) și al articolului 34 alineatul (2) litera (c) UE. Ca și Decizia din 2005, Decizia VIS a fost astfel adoptată pe baza celui de al treilea pilon și privește domeniul cooperării polițienești și judiciare în materie penală.

VIS este un sistem de schimb de date privind vizele între statele membre. Unul dintre scopurile prevăzute în mod expres ale sistemului este îmbunătățirea securității interne și combaterea terorismului. Pentru a asigura atingerea acestui obiectiv, Consiliul a considerat că este necesar să garanteze accesul autorităților desemnate ale statelor membre responsabile cu securitatea internă, precum și al Europol la datele disponibile în VIS. În acest scop, a fost adoptată Decizia VIS pentru completarea Regulamentului VIS ( 7 ).

Date fiind dificultățile inerente înființării sistemului de acces, s‑a decis ca Decizia VIS să intre în vigoare la o dată ulterioară, stabilită de Consiliu. Articolul 18 alineatul (2) din Decizia VIS prevede astfel că ea produce efecte de la o dată ce urmează a fi determinată de Consiliu de îndată ce Comisia informează Consiliul că Regulamentul VIS a intrat în vigoare și este în întregime aplicabil.

Acțiunea introdusă în cauza C‑540/13 privește decizia ( 8 ) adoptată de Consiliu pentru a stabili data aplicării Deciziei VIS.

După ce a fost informat de Comisie că Regulamentul VIS este în întregime aplicabil, Consiliul a adoptat Decizia privind data în temeiul Tratatului FUE și al articolului 18 alineatul (2) din Decizia VIS. Potrivit articolului 1 din Decizia privind data, Decizia VIS urma să producă efecte de la 1 septembrie 2013.

Prin Ordonanța din 8 octombrie 2013 și Ordonanța din 28 aprilie 2014, președintele Curții a admis cererea de intervenție a Republicii Austria în susținerea Consiliului în cauzele C‑317/13 și C‑679/13. Prin Ordonanța președintelui Curții din 27 martie 2014, aceste două cauze au fost conexate pentru buna desfășurare a procedurii orale și în vederea pronunțării hotărârii.

Prin acțiunile formulate, Parlamentul solicită Curții: — anularea deciziilor de punere în aplicare în discuție; — menținerea efectelor acestor decizii până la momentul la care acestea vor fi înlocuite de noi acte adoptate în mod valabil și — obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.

Potrivit Consiliului – susținut de Republica Austria – Curtea trebuie să decidă: — respingerea acțiunilor; — respingerea excepției de nelegalitate ( 9 ) privind Decizia din 2005 ca inadmisibilă sau, în orice caz, ca neîntemeiată; — obligarea Parlamentului la plata cheltuielilor de judecată și — în subsidiar, în cazul în care Curtea anulează deciziile de punere în aplicare în discuție, menținerea efectelor acestor decizii până la momentul la care acestea vor fi înlocuite de noi acte.

Prin acțiunea formulată, Parlamentul solicită Curții: — anularea Deciziei privind data; — menținerea efectelor deciziei până când va fi înlocuită de un nou act adoptat în mod valabil și — obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.

Consiliul solicită Curții: — respingerea acțiunii ca inadmisibilă sau, în orice caz, ca nefondată; — obligarea Parlamentului la plata cheltuielilor de judecată și — în subsidiar, în cazul în care Curtea anulează Decizia privind data, menținerea efectelor acestei decizii până la momentul la care aceasta va fi înlocuită de un nou act.

Parlamentul și Consiliul au prezentat observații orale în ședința comună din 5 noiembrie 2014 pentru toate cele trei cauze aflate în curs de examinare.

În cauzele conexate C‑317/13 și C‑679/13, Parlamentul contestă legalitatea deciziilor de punere în aplicare în discuție, susținând că, în cazul fiecăreia dintre acestea, Consiliul a folosit un temei juridic necorespunzător. Pe de altă parte, cauza C‑540/13 privește o decizie prin care Consiliul, hotărând în conformitate cu articolul 18 alineatul (2) din Decizia VIS, stabilește data intrării în vigoare a deciziei respective. Parlamentul contestă legalitatea deciziei și în cauza respectivă, susținând din nou că a fost folosit un temei juridic necorespunzător.

În pofida diferențelor evidente, cele trei cauze sunt strâns legate. Motivul nu este doar acela că decizia contestată se bazează, în toate cele trei cauze, pe o decizie adoptată în temeiul fostului al treilea pilon. De asemenea, în toate cele trei cauze, ambele părți au prezentat argumente aproape identice.

Trebuie să observăm aici că observațiile scrise ale Parlamentului, în special, sunt marcate de o lipsă de claritate și de rigoare. Totuși, din observațiile scrise și din argumentele prezentate în ședință deducem că Parlamentul își întemeiază, în esență, acțiunile pe două motive de drept. În primul rând, acesta susține că Consiliul a folosit un temei juridic necorespunzător pentru adoptarea deciziilor de punere în aplicare în discuție, precum și a Deciziei privind data. Potrivit Parlamentului, Consiliul a recurs la un temei juridic abrogat sau, în subsidiar, la un temei juridic derivat lipsit de validitate. În al doilea rând, procedând astfel, Consiliul a urmat o procedură decizională care nu este prevăzută în Tratatul FUE ( 10 ).

În această privință, Parlamentul afirmă că, deși Decizia 2013/129, Decizia 2013/496 și Decizia 2013/392 (denumite în continuare, împreună, „deciziile contestate”) își identifică temeiul juridic printr‑o trimitere generală la Tratatul FUE și o referire specială, în cazul primelor două, la articolul 8 alineatul (3) din Decizia din 2005, iar în cazul celei de a treia, la articolul 18 alineatul (2) din Decizia VIS, ele se întemeiază în realitate pe articolul 34 alineatul (2) litera (c) UE ( 11 ). Potrivit Parlamentului, având în vedere că articolul 34 alineatul (2) litera (c) UE a fost abrogat prin intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, temeiul juridic al deciziilor contestate este lipsit de valabilitate. Mai concret, Parlamentul susține că nici articolul 8 alineatul (3) din Decizia din 2005, nici articolul 18 alineatul (2) din Decizia VIS nu pot fi utilizate ca temei juridic pentru vreuna dintre deciziile contestate.

Potrivit Parlamentului, corolarul logic al abrogării articolului 34 alineatul (2) litera (c) UE este că măsurile de drept secundar care, în temeiul dispoziției menționate, prevăd adoptarea deciziilor de punere în aplicare nu se mai pot aplica. În opinia sa, articolul 9 din Protocolul nr. 36 nu infirmă această concluzie. Întrucât această dispoziție tranzitorie este o excepție de la normele generale prevăzute de Tratatul FUE, ea trebuie să fie interpretată în mod restrictiv.

Consiliul, susținut de guvernul austriac în cauzele conexate C‑317/13 și C‑679/13, nu este de acord. În opinia sa, deciziile contestate se puteau întemeia în mod valabil, după caz, pe articolul 8 alineatul (3) din Decizia din 2005 sau pe articolul 18 alineatul (2) din Decizia VIS, interpretate în lumina articolului 9 din Protocolul nr. 36.

În plus, la încheierea procedurii scrise, a existat multă confuzie în legătură cu aspectul dacă Parlamentul a invocat totodată, în subsidiar, o excepție de nelegalitate referitoare în special la articolul 8 alineatul (3) din Decizia din 2005 și la articolul 18 alineatul (2) din Decizia VIS. Această confuzie a fost alimentată de discuția îndelungată referitoare atât la admisibilitatea, cât și la esența excepției, astfel cum au fost expuse de ambele părți în observațiile lor scrise ( 12 ). Totuși, în cadrul ședinței, Parlamentul a clarificat situația afirmând că nu a pus în discuție legalitatea deciziilor de bază (ori a unor părți din acestea) ca atare. Acesta a susținut doar că, în urma abrogării articolului 34 alineatul (2) litera (c) UE și a articolului 39 UE, articolul 8 alineatul (3) din Decizia din 2005 și articolul 18 alineatul (2) din Decizia VIS nu mai puteau fi folosite pentru adoptarea deciziilor contestate: în opinia sa, invocarea dispozițiilor respective în scopul menționat a echivalat cu utilizarea unui temei juridic derivat lipsit de validitate.

În prezentele cauze, Curtea este chemată să se pronunțe asupra unor aspecte de o certă importanță constituțională. Aceste aspecte sunt legate de sistemul instituțional al Uniunii și de principiul echilibrului instituțional, care este un element‑cheie în arhitectura constituțională a Uniunii ( 13 ). Mai concret, cauzele aflate în curs de soluționare ridică o problemă instituțională fără precedent care decurge din complexitatea inerentă „lisabonizării” celui de al treilea pilon interguvernamental anterior în vigoare privind cooperarea polițienească și judiciară în materie penală.

Spre deosebire de acquis‑ul Schengen, care a fost încorporat în cadrul juridic și instituțional al Uniunii Europene fără a se recurge la anumite măsuri tranzitorii ( 14 ), „lisabonizarea” celui de al treilea pilon zece ani mai târziu a fost programată să se desfășoare treptat. Această situație este ilustrată în mod clar de faptul că Tratatul FUE conține acum anumite norme tranzitorii privind actele adoptate în cadrul celui de al treilea pilon. Articolul 9 din Protocolul nr. 36 prevede una dintre aceste norme.

Modul de soluționare a prezentelor cauze depinde de stabilirea domeniului de aplicare al articolului 9 din Protocolul nr. 36. Astfel, acțiunile introduse de Parlament trebuie să fie admise sau respinse în funcție de interpretarea dispoziției menționate. Parlamentul susține, în esență, că, fără sprijinul articolului 34 alineatul (2) litera (c) UE, articolul 8 alineatul (3) din Decizia din 2005 și articolul 18 alineatul (2) din Decizia VIS nu pot servi ca temeiuri juridice pentru deciziile contestate. În opinia sa, trebuie să se aplice cadrul general al TFUE și existau, așadar, doar două opțiuni posibile pentru adoptarea valabilă a deciziilor respective.

Potrivit primei opțiuni, dacă se considera că deciziile contestate privesc un element esențial al domeniului reglementat, ele ar fi trebuit să fie adoptate prin intermediul procedurii legislative ordinare, în conformitate cu articolul 83 alineatul (1) TFUE, în cazul deciziilor de punere în aplicare în discuție, și cu articolele 87 TFUE și 88 TFUE, în cazul Deciziei privind data. Potrivit opțiunii alternative, dacă se considera că deciziile contestate privesc elemente neesențiale, deciziile de bază ar fi trebuit să fie modificate (în conformitate cu procedurile prevăzute de dispozițiile sus‑menționate ale Tratatului FUE) astfel încât să specifice dacă ar trebui să se poate recurge, după caz, la un act delegat sau la un act de punere în aplicare în ceea ce privește adoptarea deciziilor contestate, conform articolelor 290 și 291 TFUE ( 15 ). Indiferent dacă se adopta prima opțiune sau cea alternativă, Parlamentul ar fi acționat în calitate de colegiuitor.

Pe de altă parte, Consiliul susține că este împuternicit, tocmai în virtutea articolului 9 din Protocolul nr. 36, să continue să adopte măsuri (de punere în aplicare) în temeiul actelor cărora le este aplicabil articolul menționat și că situația rămâne astfel, atât timp cât actele respective nu sunt abrogate, anulate sau modificate.

În acest stadiu, este necesară o clarificare importantă. Parlamentul sugerează că este posibil ca deciziile contestate să nu fie de fapt măsuri de punere în aplicare, întrucât se poate considera că ele privesc elemente esențiale ale domeniului reglementat ( 16 ). Pentru motivele expuse la punctele 52-55 de mai jos, nu suntem de acord cu acest punct de vedere.

În orice caz, distincția bazată pe elemente esențiale și neesențiale efectuată de Curte în jurisprudența sa ( 17 ) nu este relevantă în cauzele aflate în curs de soluționare. Motivul este că, potrivit interpretării articolului 9 din Protocolul nr. 36 pe care o propunem și pe care o vom explica mai jos, cadrul general instituit de TFUE nu este aplicabil în cazul deciziilor contestate. Prin urmare, nu este necesară analizarea celor două opțiuni prezentate mai sus.

În consecință, vom începe să abordăm problemele ridicate de prezentele cauze analizând mai întâi în detaliu articolul 9 din Protocolul nr. 36. Pe baza interpretării articolului 9 din Protocolul nr. 36 pe care o propunem, vom trece apoi la analizarea pe scurt a argumentelor prezentate de părți în cele trei cauze. După cum vom încerca să arătăm, necesitatea de a asigura o tranziție fără dificultăți și ordonată la noul cadru instituțional ar trebui să ghideze interpretarea articolului 9 din Protocolul nr. 36.

După cum am menționat deja mai sus, articolul 9 din Protocolul nr. 36 stabilește regimul tranzitoriu pentru actele adoptate în temeiul titlurilor V și VI din Tratatul UE înainte de Tratatul de la Lisabona. În conformitate cu această normă, efectele juridice ale actelor respective trebuie să fie menținute atât timp cât ele nu vor fi fost abrogate, anulate sau modificate în temeiul tratatelor. Părțile sunt de acord că articolul 9 este aplicabil în cazul deciziilor de bază. Totuși, consensul lor se limitează la acest aspect.

Parlamentul susține că articolul 9 din Protocolul nr. 36 nu influențează legalitatea unor acte precum deciziile contestate, care au fost adoptate după Tratatul de la Lisabona. În opinia sa, temeiul juridic corespunzător pentru adoptarea unor astfel de decizii trebuie să fie stabilit prin trimitere la normele generale prevăzute de Tratatul FUE.

În consecință, Parlamentul a adoptat o poziție restrictivă (deși pretinde altceva) cu privire la interpretarea articolului 9 din Protocolul nr. 36 susținând că, fiind o excepție de la norma generală, dispoziția menționată ar trebui să fie interpretată în sens restrâns. Mai precis, acesta afirmă că articolul 9 din Protocolul nr. 36 este conceput doar pentru a garanta că, în pofida intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona, actele adoptate în cadrul fostului al treilea pilon nu sunt abrogate în mod automat. Actele respective (cum sunt deciziile‑cadru) continuă să oblige statele membre în ceea ce privește obiectivele care trebuie atinse, fără a avea vreun efect direct. Totuși, Parlamentul respinge ideea că dispozițiile cuprinse în actele care se încadrează în domeniul de aplicare al articolului 9 care conferă Consiliului competențe de executare [cum sunt articolul 8 alineatul (3) din Decizia din 2005 și articolul 18 alineatul (2) din Decizia VIS] ar continua să fie aplicabile în noul peisaj constituțional.

Dimpotrivă, Consiliul a adoptat o interpretare mai largă a articolului 9 din Protocolul nr. 36. Acesta susține că toate dispozițiile prevăzute în actele care se încadrează în domeniul de aplicare al articolului 9 continuă să producă efecte juridice, inclusiv cele care se referă la adoptarea măsurilor de punere în aplicare.

Desigur că articolul 9 din Protocolul nr. 36 este departe de a fi lipsit de ambiguitate. De fapt, nu există nimic care, de la bun început, să excludă în mod definitiv interpretarea restrictivă propusă de Parlament sau interpretarea mai largă preferată de Consiliu. Ambele pot fi argumentate într‑o anumită măsură. Totuși, câtă vreme interpretarea susținută de Parlament ar implica o trecere rapidă la noul sistem, considerăm că ar duce la consecințe inacceptabile.

În opinia noastră, articolul 9 din Protocolul nr. 36 trebuie să fie interpretat ținând cont de contextul său și, mai concret, prin analizarea obiectivului său general. Astfel, deși este posibil ca normele tranzitorii să urmărească o serie de obiective diferite, considerăm că acestea sunt în general destinate să asigure o tranziție ordonată și coerentă la un nou sistem ( 18 ). În contextul concret al prezentei cauze, considerăm că articolul 9 din Protocolul nr. 36 ar trebui să fie înțeles ca un instrument conceput pentru a asigura o tranziție fără dificultăți de la un sistem la altul.

Deși normele noi pot aduce, fără îndoială, modificări semnificative oricărui sistem juridic concret, însăși existența normelor tranzitorii în prezentul context arată, în opinia noastră, că autorii Tratatului de la Lisabona au fost conștienți de dificultățile care pot apărea în procesul de realiniere. Acest fapt este ilustrat în mod clar de Declarația nr. 50 anexată la tratate ( 19 ). Declarația menționată invită instituțiile să încerce să adopte, în cazurile adecvate și pe cât posibil în perioada de cinci ani prevăzută la articolul 10 alineatul (3) din Protocolul nr. 36, acte juridice pentru modificarea sau înlocuirea actelor preexistente din cadrul celui de al treilea pilon ( 20 ).

Prin urmare, declarația încurajează în mod clar legiuitorul să ia măsurile necesare pentru realinierea actelor din fostul al treilea pilon cu noul cadru juridic. Totuși, în opinia noastră, declarația respectivă coroborată cu articolul 9 din Protocolul nr. 36, care menține efectele juridice ale actelor adoptate în cadrul celui de al treilea pilon (fără a se preciza anumite termene), arată faptul că articolul 9 din Protocolul nr. 36 este destinat să asigure o tranziție de la vechiul sistem interguvernamental la cadrul general al Uniunii cât mai curând posibil, acceptând în același timp constrângerile și caracteristicile specifice ale procesului legislativ. Astfel, dacă autorii Tratatului de la Lisabona ar fi dorit să garanteze realizarea completă a procesului de tranziție într‑un anumit interval de timp, articolul 9 ar fi stabilit fără îndoială termene în acest sens (de exemplu, în mod similar cu articolul 10).

Prin urmare, considerăm că, pentru a interpreta articolul 9 din Protocolul nr. 36 în mod adecvat, trebuie să se țină cont de împrejurările speciale care au determinat lisabonizarea celui de al treilea pilon și introducerea cooperării polițienești și judiciare în materie penală în cadrul mai larg al Uniunii. Astfel, normele tranzitorii sunt probabil cu atât mai importante atunci când intervin modificări în arhitectura constituțională. În acest context, este evident că măsurile tranzitorii cum sunt cele stabilite în Protocolul nr. 36 sunt destinate să asigure o tranziție fără dificultăți la noul sistem (și un anumit grad de continuitate). În consecință, în opinia noastră, rațiunea care stă la baza unei dispoziții ca articolul 9 este aceea de a evita perturbările inutile în aplicarea actelor juridice adoptate în temeiul unui cadru care nu mai există.

Mai concret, articolul 8 alineatul (3) din Decizia din 2005 oferă Consiliului competența de a supune noi substanțe psihoactive măsurilor de control. Articolul 18 alineatul (2) din Decizia VIS împuternicește Consiliul să stabilească data intrării în vigoare a deciziei respective. Astfel, ambele dispoziții atribuie Consiliului competențe (de executare). În momentul adoptării deciziilor de bază, această atribuire se întemeia – după cum admit ambele părți – pe articolul 34 alineatul (2) litera (c) UE. Deși este cu siguranță posibil, ar părea ilogic să susținem, la fel ca Parlamentul, că noțiunea „efecte juridice” ( 21 ) menționată la articolul 9 din Protocolul nr. 36 se referă doar la unele, iar nu la toate efectele juridice pe care le implică actele în discuție. Potrivit acestei interpretări, noțiunea de efecte juridice nu ar acoperi efectele care privesc posibilitatea adoptării măsurilor de punere în aplicare necesare pentru a garanta faptul că actele adoptate în cadrul fostului al treilea pilon continuă să producă efecte sau, ca în cazul Deciziei VIS, pentru a permite aplicarea lor.

Merită să subliniem că articolul 9 nu face o astfel de distincție între diferite tipuri de efecte juridice. În acest context, considerăm totodată argumentul invocat de Consiliu ca fiind deosebit de convingător. Dacă interpretarea restrictivă (și oarecum selectivă) propusă de Parlament cu privire la articolul 9 din Protocolul nr. 36 ar fi acceptată, ea ar bloca o serie de acte care au fost adoptate înainte de Tratatul de la Lisabona și care necesită o actualizare constantă pentru a‑și îndeplini funcția. Acest lucru ar fi valabil în special în cazul în care articolul 8 alineatul (3) din Decizia din 2005 ar înceta în mod automat să producă efecte după Tratatul de la Lisabona. Data aplicării Deciziei VIS ar fi, de asemenea, considerabil întârziată.

Este totodată important să avem în vedere că legiuitorul are doar opțiuni limitate atunci când adoptă noi reglementări (sau le modifică pe cele existente). Alegerea sa de a modifica actele adoptate în cadrul celui de al treilea pilon este una politică și ar trebui să rămână astfel. O interpretare restrictivă a articolului 9 din Protocolul nr. 36 ar afecta în mod nejustificat procedura legislativă și ar limita opțiunile aflate la dispoziția legiuitorului în ceea ce privește propunerile pe care dorește să le prezinte. Aceasta ar genera pur și simplu o risipă de resurse ( 22 ).

Desigur că principiul echilibrului instituțional a fost utilizat adesea pentru consolidarea rolului Parlamentului (inițial doar a celui consultativ) în procesul legislativ ( 23 ). Totuși, se subînțelege că acest principiu nu poate fi interpretat în sensul că ar conferi în mod implicit mai multe competențe Parlamentului în detrimentul altor instituții ( 24 ). Cel mai important este că principiul respectiv trebuie să fie aplicat astfel încât să se asigure respectarea modului de repartizare a competențelor între instituții stabilit de tratat (și, ca în cazul de față, de articolul 9 din Protocolul nr. 36).

În concluzie, este dificil să nu fim de acord cu ideea de consolidare a implicării Parlamentului în adoptarea de acte legate de fostul al treilea pilon. Astfel, aceasta corespunde scopului mai general al procesului de lisabonizare de a spori responsabilitatea democratică în domeniul respectiv ( 25 ).

Totuși, atât timp cât actul în discuție nu a fost abrogat, anulat sau modificat, articolul 9 din Protocolul nr. 36 continuă să se aplice ca lex specialis în raport cu normele generale din Tratatul FUE. Același lucru este valabil în cazul stabilirii competențelor Consiliului de a lua decizii în temeiul actelor respective.

Desigur că se poate susține (după cum o face Parlamentul în trecere fără a aprofunda acest aspect) că deciziile contestate – în special Decizia privind data – constituie modificări ale deciziilor de bază. Dacă este adevărat, acest lucru ar atrage aplicarea normelor generale din Tratatul FUE.

Punctul de vedere menționat presupune o sferă extrem de largă a noțiunii de modificare. Ar însemna, în esență, că orice măsură (de punere în aplicare) – care se întemeiază, în ceea ce privește legalitatea sa, pe un act din fostul al treilea pilon și în cazul căreia este aplicabil a priori articolul 9 – adoptată după Tratatul de la Lisabona ar putea fi interpretată ca fiind o modificare a actului de bază în cauză ( 26 ).

În primul rând, în ceea ce privește deciziile de punere în aplicare în discuție, în opinia noastră, ele nu au un impact asupra opțiunilor politice pe care le implică instituirea unui sistem pentru schimbul de informații și evaluarea riscurilor asociate cu noile substanțe psihoactive, după cum prevede Decizia din 2005. Dimpotrivă, aceste decizii garantează că Decizia din 2005 se aplică în mod efectiv în raport cu noile substanțe descoperite. Deși extind aplicarea Deciziei din 2005 în cazul unor noi substanțe, deciziile de punere în aplicare în discuție nu modifică în niciun fel sistemul instituit prin decizia respectivă.

În al doilea rând, în ceea ce privește Decizia privind data, observăm că stabilirea unei date de punere în aplicare pentru Decizia VIS nu afectează conținutul material al acesteia din urmă sau intrarea sa în vigoare efectivă. Decizia menționată a intrat în vigoare deja la începutul anului 2008 ca parte a unui pachet de măsuri care include și Regulamentul VIS. În acest sens, spre deosebire de stabilirea datei intrării în vigoare, fixarea unei date de punere în aplicare nu constituie decât o simplă măsură de executare destinată să asigure aplicarea sa deplină pe întreg teritoriul Uniunii Europene.

Având în vedere aceste observații, vom analiza acum argumentele prezentate de părți în legătură cu temeiurile juridice ale deciziilor contestate.

În mod oarecum neobișnuit, părțile au opinii divergente nu doar în privința validității temeiurilor juridice utilizate, ci și în privința temeiurilor juridice efective ale deciziilor contestate. Prin urmare, înainte de a analiza validitatea temeiurilor juridice ale deciziilor contestate, trebuie mai întâi să se stabilească pe ce temeiuri au fost efectiv adoptate.

Principalul argument al Parlamentului este că temeiul juridic al deciziilor contestate este de fapt articolul 34 alineatul (2) litera (c) UE, care a fost abrogat. Deși Consiliul nu împărtășește acest punct de vedere, ambele părți sunt de acord că articolul 34 alineatul (2) litera (c) UE nu poate constitui un temei juridic valid pentru deciziile contestate, întrucât a fost abrogat prin intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, în conformitate cu articolul 1 punctul 51 din acest tratat. Astfel, în actualul cadru constituțional, nu există o măsură tranzitorie care să prevadă menținerea efectelor acestei dispoziții abrogate pe parcursul unei perioade de tranziție. Totuși, părțile trag concluzii extrem de diferite din acest fapt recunoscut.

Primul lucru pe care trebuie să îl constatăm este că, în mod sistematic, Curtea analizează validitatea temeiului juridic al unui act în funcție de elementele care se pot deduce din actul în cauză. Apoi, în ceea ce privește obligația de a indica cu claritate temeiul juridic al unei măsuri a Uniunii, Curtea a admis că omisiunea de a indica o anumită dispoziție din tratat nu poate să constituie un viciu substanțial atunci când temeiul juridic al unui act poate fi determinat cu ajutorul altor elemente ale acestuia ( 27 ).

Nici articolul 34 alineatul (2) articolul (c) UE, nici, de altfel, fostul Tratat UE nu sunt menționate în deciziile contestate (un argument distinct de aspectul dacă dispoziția respectivă este specificată în deciziile de bază și de implicațiile acestui fapt asupra legalității deciziilor în cauză) ( 28 ). Deciziile contestate fac referire doar la dispozițiile relevante din deciziile de bază [articolul 8 alineatul (3) din Decizia din 2005 și articolul 18 alineatul (2) din Decizia VIS, după caz] și la Tratatul FUE în întregul său.

Dată fiind abordarea Curții, astfel cum a fost expusă mai sus, cu privire la validitatea temeiului juridic al unui act și având în vedere faptul că deciziile contestate fac referire doar la dispozițiile relevante din deciziile de bază și la Tratatul FUE, nu vedem de ce ar fi relevant în cazul de față articolul 34 alineatul (2) litera (c) UE. Această dispoziție a oferit pur și simplu Consiliului, înainte de intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, competența de a lua măsuri pentru asigurarea punerii în aplicare a deciziilor adoptate în temeiul aceleiași dispoziții pe întreg teritoriul Uniunii Europene. Este adevărat că articolul 8 alineatul (3) din Decizia din 2005 face referire la dispoziția respectivă [ceea ce nu este valabil în cazul articolului 18 alineatul (2) din Decizia VIS]. Totuși, în urma intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona, referirea respectivă (sau absența sa) a încetat să aibă vreo relevanță în contextul prezentei analize. Întrucât toate cele trei decizii contestate au fost adoptate după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, avem convingerea că Tratatul FUE constituie singurul cadru relevant pentru evaluarea legalității lor (și a competenței Consiliului de a le adopta).

În acest sens, nu pare să existe nicio îndoială cu privire la temeiul juridic efectiv utilizat pentru adoptarea deciziilor contestate: după cum se arată în preambulul fiecărei decizii, deciziile de punere în aplicare în discuție au fost adoptate în temeiul articolului 8 alineatul (3) din Decizia din 2005 și al Tratatului FUE, iar Decizia privind data în temeiul articolului 18 alineatul (2) din Decizia VIS și al Tratatului FUE.

Trebuie să abordăm în continuare argumentul Parlamentului potrivit căruia referirea la Tratatul FUE (în întregul său) este oricum prea generală pentru a constitui un temei juridic adecvat. Această referire vagă ar reprezenta o sursă de incertitudine juridică.

De regulă, o referire imprecisă la tratat, cum este cea în discuție în cazul de față, ne‑ar determina să concluzionăm că deciziile contestate trebuie să fie anulate. Astfel, omisiunea de a identifica în mod clar temeiul juridic utilizat – după cum impune în principiu Curtea – este dificil de conciliat cu principiul atribuirii ( 29 ). Totuși, în contextul concret al prezentei cauze, nu putem fi de acord cu Parlamentul. În afară de articolul 9 din Protocolul nr. 36, nicio altă dispoziție din Tratatul FUE nu pare să fie relevantă în cazul de față.

Deși Consiliul ar fi putut, cu siguranță, să introducă o trimitere la articolul 9 din Protocolul nr. 36, utilitatea sa rămâne discutabilă: astfel, această dispoziție tranzitorie nu cuprinde nicio normă materială care ar fi putut fi utilizată ca temei juridic. Dimpotrivă, nu face decât să mențină efectele actelor din legislația secundară din cadrul fostului al treilea pilon până la abrogarea, înlocuirea sau anularea lor. În acest context concret, tocmai datorită temeiurilor juridice „derivate” – și anume, articolul 8 alineatul (3) din Decizia din 2005 și articolul 18 alineatul (2) din Decizia VIS – care justifică trimiterea generală la Tratatul FUE, respectiva trimitere generală la tratat poate fi acceptată.

După cum am menționat mai sus, nici Decizia din 2005, nici Decizia VIS nu au fost modificate până în prezent. Prin urmare, în opinia noastră, faptul că deciziile contestate fac trimitere în mod expres la articolul 8 alineatul (3) din Decizia din 2005 și la articolul 18 alineatul (2) din Decizia VIS, după caz, precum și la Tratatul FUE în general, constituie o indicare suficient de precisă a temeiului juridic al deciziilor contestate.

Din perspectiva constatării menționate, interpretarea adoptată mai sus în privința articolului 9 din Protocolul nr. 36 se va dovedi decisivă pentru stabilirea aspectului dacă pe acest temei Consiliul putea adopta în mod legal deciziile contestate.

Dată fiind interpretarea propusă la punctul 51 de mai sus, nu putem accepta poziția susținută de Parlament în legătură cu lipsa de validitate a temeiurilor juridice utilizate pentru adoptarea deciziilor contestate. Din perspectiva convingerii noastre că ideea unei tranziții fără dificultăți ar trebui să ghideze interpretarea articolului 9 din Protocolul nr. 36, această dispoziție trebuie să fie înțeleasă în sensul că menține toate efectele dispozițiilor cuprinse în actele care intră în domeniul său de aplicare. Prin urmare, atât timp cât deciziile de bază nu au fost modificate, competența conferită Consiliului pentru adoptarea măsurilor de punere în aplicare își păstrează efectul deplin. Cu alte cuvinte, pentru ca normele generale ale Uniunii să intre în acțiune, ar fi necesară modificarea deciziilor de bază. Totuși, competența de a propune modificarea actelor respective – sau chiar înlocuirea ori abrogarea lor – rămâne o prerogativă a Comisiei. După cum am explicat deja, avem convingerea că deciziile contestate nu constituie modificări ale deciziilor de bază în sensul articolului 9 din Protocolul nr. 36.

Acesta este motivul pentru care concluzionăm că deciziile contestate au fost adoptate pe un temei juridic corect.

O concluzie în acest sens ar fi suficientă pentru ca acțiunile formulate de Parlament în prezentele cauze să fie respinse ca nefondate. Pentru a avea o imagine completă, facem totuși următoarele observații în legătură cu două aspecte care au fost dezbătute pe larg de părți în cursul prezentei proceduri: utilizarea unui temei juridic derivat și faptul că Parlamentul nu a fost consultat.

Pe parcursul procedurii, Parlamentul și‑a exprimat în mod repetat nemulțumirea privind faptul că nu a fost consultat în procedura de adoptare, cum ar fi trebuit potrivit regimului existent înainte de intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, precum și în temeiul cadrului general instituit prin Tratatul FUE. Totuși, în cadrul ședinței, a devenit clar că Parlamentul nu a avut în vedere consultarea sa în cursul procedurii care a condus la adoptarea deciziilor contestate ca atare. Argumentul referitor la absența consultării a fost pur și simplu un mijloc de a demonstra că procedura decizională utilizată de Consiliu pentru luarea deciziilor contestate diferă de cea care era în vigoare înainte de Tratatul de la Lisabona și care, în opinia Parlamentului, ar fi trebuie să fie folosită pentru a exista o aplicare corectă a cadrului general instituit prin Tratatul FUE ( 30 ).

În acest moment, este necesar să reamintim în trecere că, odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, articolul 34 alineatul (2) litera (c) UE și articolul 39 UE au fost abrogate. După cum au observat ambele părți, dispozițiile respective au încetat astfel să producă efecte juridice și nu pot fi utilizate ca repere în vederea stabilirii procedurii corespunzătoare pentru adoptarea deciziilor contestate. Prin urmare – și mai ales din perspectiva principiului tempus regit actum – cu greu se poate susține că obligația de a consulta Parlamentul ar continua să existe pe baza articolului 39 UE ( 31 ). Acest lucru pare să fie clar. Totuși, continuă să existe un puternic dezacord cu privire la aspectul dacă abrogarea fostului Tratat UE înseamnă sau nu înseamnă că articolul 8 alineatul (2) din Decizia din 2005 și articolul 18 alineatul (2) din Decizia VIS constituie acum temeiuri juridice derivate lipsite de validitate ( 32 ), în special din cauză că dispozițiile menționate nu impun consultarea Parlamentului ( 33 ).

După cum am menționat deja de mai multe ori mai sus, faptul că articolul 34 alineatul (2) litera (c) UE a fost abrogat nu are impact asupra conferirii competențelor de executare în temeiul articolului 8 alineatul (3) din Decizia din 2005 și al articolului 18 alineatul (2) din Decizia VIS. Aceasta se datorează articolului 9 din Protocolul nr. 36. Articolul în cauză menține efectele respectivelor dispoziții care conferă competențe de executare, în pofida abrogării cadrului constituțional în care au fost adoptate Decizia din 2005 și Decizia VIS.

Chiar cu riscul de a afirma ceea ce este deja evident, trebuie să spunem că acest cadru a fost înlocuit de Tratatul FUE. Or, articolul 9 din Protocolul nr. 36 face parte integrantă din tratatul menționat și, astfel, din noul cadru constituțional ( 34 ). Această dispoziție de drept primar este cea care permite utilizarea în continuare a competențelor de executare atribuite Consiliului înainte de intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, menținând pe parcursul perioadei de tranziție efectele oricărei conferiri de competențe existente. Dată fiind prezența articolului 9, articolul 8 alineatul (3) din Decizia din 2005 și articolul 18 alineatul (2) din Decizia VIS nu se abat în niciun fel de la normele stabilite de Tratatul FUE, astfel încât să constituie temeiuri juridice derivate lipsite de validitate.

Într‑adevăr, se poate susține că obligația de consultare care exista înainte de Tratatul de la Lisabona în temeiul articolului 39 UE nu dispare doar din cauză că s‑a schimbat cadrul constituțional. Persistența acestei obligații ar fi în concordanță cu obiectivul procesului de lisabonizare de a consolida implicarea Parlamentului în domeniul cooperării polițienești și judiciare în materie penală.

Totuși, considerăm că ar trebui să se atribuie o importanță deosebită articolului 9 din Protocolul nr. 36, care doar menține efectele juridice ale instrumentelor din dreptul derivat adoptate în temeiul fostului al treilea pilon. Dată fiind tăcerea nu doar a dispoziției respective din dreptul primar, ci și a Tratatului FUE în general cu privire la obligația de consultare a Parlamentului în legătură cu măsurile de punere în aplicare adoptate în temeiul unor competențe conferite anterior, considerăm că nu este adecvată interpretarea actualului Tratat FUE în sensul existenței unei astfel de obligații. Acest lucru este valabil cu atât mai mult în condițiile în care atât articolul 34 alineatul (2) litera (c) UE, cât și articolul 39 UE au fost abrogate în conformitate cu articolul 1 punctul 51 din Tratatul de la Lisabona ( 35 ). În consecință, deciziile de punere în aplicare luate pe dublul temei al actelor din cadrul celui de al treilea pilon și al articolului 9 din Protocolul nr. 36 constituie, în perioada de tranziție, un tip special de măsuri care nu impun implicarea Parlamentului pentru adoptarea lor.

Prin urmare, concluzionăm că cele trei acțiuni introduse de Parlament în cauzele conexate C‑317/13 și C‑679/13, precum și în cauza C‑540/13 trebuie să fie respinse ca nefondate. Dată fiind această concluzie, nu este necesară analizarea cererii formulate de ambele părți cu privire la necesitatea menținerii efectelor deciziilor contestate până la înlocuirea lor cu noi acte.

Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. În toate cele trei cauze, Consiliul a solicitat cheltuieli de judecată, iar Parlamentul a căzut în pretenții.

Conform articolului 140 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, statele membre și instituțiile care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. Prin urmare, Republica Austria trebuie să suporte propriile cheltuieli de judecată în cauzele conexate C‑317/13 și C‑679/13.

Având în vedere toate considerațiile precedente, propunem Curții: — să respingă acțiunile introduse de Parlament în cauzele conexate C‑317/13 și C‑679/13, precum și în cauza C‑540/13; — să oblige Parlamentul la plata cheltuielilor de judecată și — să dispună suportarea propriilor cheltuielilor de judecată de către Republica Austria.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

NILS WAHL

din 22 ianuarie 2015 ( 1 )