Concluziile avocatului general N. Jääskinen prezentate la 30 aprilie 2014.#Regatul Danemarcei împotriva Comisiei Europene.#Recurs – FEOGA – Retragerea suprafețelor din producția agricolă – Controale prin teledetecție – Acoperire vegetală a parcelelor retrase din producția agricolă – Corecții financiare.#Cauza C‑417/12 P.

Potrivit unei jurisprudențe consacrate, statele membre sunt obligate să organizeze un ansamblu de controale administrative și de controale la fața locului care să permită să se asigure că condițiile materiale și formale de acordare a sumelor alocate prin Fondul european de orientare și garantare agricolă (FEOGA) sunt urmate în mod corect. În cazul în care sunt identificate deficiențe de către Comisie și sunt constatate pierderi pentru FEOGA, Comisia poate exclude de la finanțare cheltuielile neeligibile. Această situație se regăsește și în cazul în care există o îndoială serioasă și rezonabilă în această privință, fără ca statul membru în discuție să fi reușit să furnizeze elemente de natură să susțină argumentele sale vizând înlăturarea îndoielii respective. Acest principiu guvernează atât stabilirea sarcinii probei, cât și aplicarea corecțiilor forfetare în cazurile în care există nereguli care afectează sumele acordate prin FEOGA.

Prin recursul formulat, Regatul Danemarcei solicită anularea Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 3 iulie 2012 ( 2 ) (denumită în continuare „hotărârea atacată”), care a respins acțiunea acestuia având ca obiect obținerea, cu titlu principal, a anulării în parte a Deciziei 2009/253/CE a Comisiei din 19 martie 2009 (denumită în continuare „decizia în litigiu”) ( 3 ), în măsura în care aceasta exclude de la finanțare comunitară anumite cheltuieli efectuate de Regatul Danemarcei cu titlu de retragere a suprafețelor din producția agricolă.

Prin decizia în litigiu, Comisia Europeană a propus, în ceea ce privește Regatul Danemarcei, pentru exercițiile financiare 2003, 2004 și 2005 privind anii de comercializare 2002, 2003 și, respectiv, 2004, să aplice corecții financiare forfetare. Corecțiile se ridicau, după caz, la 2 %, la 5 % sau la 10 %, pentru lacunele constatate în ceea ce privește controalele prin teledetecție și controalele referitoare la respectarea cerințelor normative pentru suprafețele retrase din producția agricolă (denumite în continuare „controale ale suprafețelor retrase”).

Prin cererea depusă la grefa Tribunalului la 2 iunie 2009, Regatul Danemarcei a formulat o acțiune, solicitând cu titlu principal anularea în parte a deciziei în litigiu. Acțiunea, înregistrată la grefa Tribunalului cu numărul T‑212/09, se fonda pe patru motive întemeiate, în primul rând, pe erori de drept și de apreciere a normelor referitoare la controalele prin teledetecție, în al doilea rând, pe erori de drept și de apreciere a normelor referitoare la controalele suprafețelor retrase din producția agricolă, în al treilea rând, pe o încălcare a normelor fundamentale de procedură și, în al patrulea rând, pe erori de drept și de apreciere a normelor referitoare la corecțiile financiare.

Prin hotărârea atacată, Tribunalul a respins în întregime acțiunea și a obligat fiecare parte să suporte propriile cheltuieli de judecată.

Pentru descrierea detaliată a situației de fapt și a procedurii aflate la originea litigiului, se face trimitere la prezentarea care figurează în hotărârea atacată.

Prin cererea depusă la grefa Curții la 13 septembrie 2012, Regatul Danemarcei a formulat recurs împotriva hotărârii atacate. Acesta solicită Curții anularea în tot sau în parte a hotărârii Tribunalului, admiterea cererilor formulate la Tribunal și, cu titlu subsidiar, trimiterea cauzei spre rejudecare la Tribunal pentru ca acesta să se pronunțe din nou.

În susținerea recursului formulat, Regatul Danemarcei invocă cinci motive. Primul motiv este întemeiat pe o eroare de drept cu privire la interpretarea articolului 15 din Regulamentul nr. 2419/2001 coroborat cu articolul 23 din același regulament, cu privire la caracterul insuficient al măsurilor de control prin teledetecție ( 4 ). Al doilea motiv este întemeiat pe două erori de drept, una dintre acestea privind interpretarea incorectă a articolului 19 alineatul (4) din Regulamentul nr. 2316/1999, iar cealaltă privind o obligație nejustificată și nelimitată de cosire a eventualei acoperiri vegetale ( 5 ). Al treilea motiv se întemeiază pe denaturarea sarcinii probei. Al patrulea motiv se întemeiază pe o aplicare necorespunzătoare a condițiilor unei corecții forfetare, în timp ce, potrivit celui de al cincilea motiv, condițiile pentru aplicarea unor corecții forfetare de 5 % și, respectiv, de 10 % nu erau îndeplinite.

Comisia solicită Curții respingerea recursului și, în subsidiar, confirmarea hotărârii atacate și obligarea Regatului Danemarcei la plata cheltuielilor de judecată.

Au fost admise cererile de intervenție formulate de Republica Franceză, de Regatul Țărilor de Jos, de Republica Finlanda și de Regatul Suediei în susținerea concluziilor Regatului Danemarcei. Aceste state membre au depus memorii în intervenție.

În cadrul ședinței din 12 decembrie 2013, au fost ascultați reprezentanții Regatului Danemarcei și a Comisiei, precum și reprezentantul Regatului Suediei.

În primul rând, Comisia solicită „respingerea” recursului, ceea ce interpretăm ca o cerere adresată Curții, în realitate, de declarare a recursului ca inadmisibil. Astfel, Comisia susține că prezentul recurs se limitează la a repeta sau la a reproduce textual motivele și argumentele care au fost invocate în fața Tribunalului, inclusiv cele întemeiate pe fapte înlăturate în mod expres de această instanță. Aceasta adaugă că un astfel de recurs constituie mai degrabă o cerere prin care se urmărește o simplă reexaminare a cererii introductive depuse la Tribunal, ceea ce nu este de competența Curții ( 6 ). Potrivit Comisiei, acțiunea introdusă de Regatul Danemarcei privește numai – sau cel puțin într‑o foarte mare măsură – aprecierea faptelor de către Tribunal.

În ceea ce ne privește, subliniem că recursul conține în mod incontestabil unele dintre elementele criticate de Comisie. Cu toate acestea, criticile Regatului Danemarcei se întemeiază în mod clar pe pretinse erori de drept săvârșite de Tribunal. Astfel, recursul urmărește, în esență, repunerea în discuție a poziției Tribunalului cu privire la mai multe chestiuni de drept care i‑au fost prezentate în primă instanță, inclusiv calificarea juridică a elementelor de fapt de către Tribunal. Astfel, potrivit jurisprudenței Curții, întrucât recursul în cauză cuprinde indicații precise privind aspectele criticate din hotărârea atacată, precum și motivele și argumentele pe care se întemeiază, acesta nu poate fi declarat inadmisibil în totalitate ( 7 ).

Cu privire la interpretarea articolelor 15 și 23 din Regulamentul nr. 2419/2001, Regatul Danemarcei, susținut în această privință de Republica Franceză, arată că Tribunalul adoptă o interpretare eronată atunci când constată, la punctele 51 și 52 din hotărârea atacată, că Comisia poate, în vederea aprecierii eficacității controalelor prin teledetecție efectuate de statele membre, să utilizeze orice mijloc adecvat, inclusiv măsurători la sol cu ajutorul unui sistem de poziționare globală (denumit în continuare „GPS”), pentru a efectua comparații. Regatul Danemarcei afirmă că o diferență între o măsurare prin teledetecție și o măsurare prin GPS nu va putea servi pentru a stabili dacă teledetecția a fost suficient de eficace în sensul articolului 15 din Regulamentul nr. 2419/2001.

Acesta susține de asemenea că Tribunalul a omis, în hotărârea atacată, să se pronunțe cu privire la unele dintre celelalte motive prin care Regatul Danemarcei contestă validitatea concluziilor Comisiei cu privire la eficacitatea măsurilor daneze de control prin teledetecție, pentru motivul că aceste concluzii s‑ar întemeia pe anumite erori fundamentale. Regatul Danemarcei consideră că, în aceste condiții, Tribunalul, atunci când afirmă, la punctul 50 din hotărârea atacată, că Comisia pusese anterior la îndoială calitatea controalelor prin teledetecție executate, nu a prezentat faptele în mod fidel. În plus, Tribunalul ar fi neglijat să țină seama de acțiunile corective puse în aplicare de Regatul Danemarcei în ceea ce privește utilizarea imaginilor numite „HR” (imagini de mare rezoluție) ( 8 ).

Comisia susține că, la punctele 48 și 49 din hotărârea atacată, Tribunalul a concluzionat în mod întemeiat că controlul efectuat de autoritățile daneze se dovedise insuficient și, la punctele 51 și 52 din hotărârea atacată, acesta a considerat că critica pe care Regatul Danemarcei a reiterat‑o în recursul formulat nu era întemeiată.

Faptul că Tribunalul a considerat în mod corect că problema care se ridica în speță nu privea aspectul dacă utilizarea imaginilor de mare rezoluție era autorizată, ci modul în care imaginile respective trebuiau utilizate, este esențial în opinia noastră ( 9 ). Astfel, din dispozițiile relevante de drept al Uniunii, și anume în special din articolul 15 din Regulamentul nr. 2419/2001 și din articolul 22 alineatul (1) ( 10 ) din Regulamentul nr. 2419/2001, rezultă că revine statelor membre sarcina de a adopta măsurile pe care le consideră de natură să garanteze eficacitatea controalelor și, în consecință, exactitatea măsurilor luate prin recurgerea la teledetecție ( 11 ).

Or, Regatul Danemarcei afirmă în mod eronat că Tribunalul ar fi interpretat articolele 15 și 23 din Regulamentul nr. 2419/2001 în mod greșit în ceea ce privește utilizarea unei măsurători prin GPS pentru a stabili dacă teledetecția a fost suficient de eficace în sensul Regulamentului nr. 2419/2001.

În opinia noastră, Tribunalul a recunoscut în mod corect nu numai responsabilitatea statelor membre în ceea ce privește calitatea controlului, dar și dreptul Comisiei de a efectua verificări suplimentare, după caz, pentru a putea aprecia fiabilitatea controalelor puse în aplicare de către statele membre. Nu se poate reproșa Tribunalului faptul că a favorizat o metodă de măsurare specifică sau că a dedus concluzii inadecvate în cazul utilizării unor metode diferite. Nici modul de redactare și nici obiectivul articolelor 15, 22 și 23 din Regulamentul nr. 2419/2001 nu impun ca Comisia să favorizeze o anumită metodă atunci când aceasta verifică fiabilitatea rezultatelor controalelor naționale.

În consecință, Tribunalul a putut concluziona că din neregulile evidențiate de Comisie în cursul anchetei reiese caracterul insuficient al controalelor la fața locului efectuate de Regatul Danemarcei pentru a verifica măsurarea suprafeței parcelelor realizată inițial prin utilizarea imaginilor de mare rezoluție ( 12 ).

Astfel, potrivit Tribunalului, Regatul Danemarcei reproșase în mod greșit Comisiei faptul că a utilizat, în cadrul anchetei realizate în 2002, în 2003 și în 2004, o metodă diferită de cea reținută de statul membru în cauză, cu alte cuvinte măsurarea prin GPS ( 13 ). Astfel, atunci când reglementarea aplicabilă nu impune aplicarea unei metode de măsurare specifice, din dispozițiile articolului 22 alineatul (1) prima teză din Regulamentul nr. 2419/2001 reiese că, deși statele membre sunt libere să aleagă mijloacele de stabilire a suprafeței terenurilor agricole, mijloacele în cauză trebuie să îndeplinească o cerință de precizie. În consecință, pentru a aprecia dacă statele membre au îndeplinit această cerință, Comisia trebuie să poată ea însăși utiliza orice mijloc adecvat care să îi permită să stabilească cât mai exact posibil suprafața parcelelor pe care o controlează ( 14 ). Împărtășim această analiză a Tribunalului în toate privințele.

Pe de altă parte, interpretarea propusă de Regatul Danemarcei nu ar fi, în opinia noastră, coerentă cu cele două niveluri de control pe care se întemeiază închiderea conturilor FEOGA. Astfel, pe de o parte, la nivel național, organismele plătitoare examinează cererile de finanțare și se asigură la fața locului de îndeplinirea efectivă a condițiilor pentru plata ajutoarelor. Pe de altă parte, la nivelul Uniunii, Comisia, pe baza rapoartelor naționale întocmite de organismele plătitoare, efectuează ea însăși controale prin eșantionare la fața locului, pentru a se asigura cu privire la fiabilitatea sistemelor naționale de control. O concordanță perfectă între aceste două niveluri în ceea ce privește metodele utilizate ar avea drept efect degradarea acestui sistem.

În ceea ce privește pretinsa omisiune a Tribunalului de a se pronunța cu privire la unele dintre celelalte motive prin care Regatul Danemarcei contestase decizia în litigiu, și anume cele cu privire la eficacitatea măsurilor daneze de control prin teledetecție, Regatul Danemarcei se întemeiază pe afirmații fondate în mare măsură pe trimiteri la actele de procedură depuse la Tribunal, fără a explica conținutul acestora și fără a preciza motivele pentru care Tribunalul ar fi trebuit să le ia în considerare.

În această privință, este suficient să se amintească faptul că, potrivit unei jurisprudențe constante, Curtea nu impune Tribunalului să furnizeze o motivare care să urmeze în mod exhaustiv și unul câte unul toate argumentele formulate de părțile în litigiu. Prin urmare, motivarea poate fi implicită, cu condiția de a permite persoanelor interesate să cunoască motivele pentru care au fost adoptate măsurile în discuție, iar instanței competente să dispună de elemente suficiente pentru a-și exercita controlul ( 15 ).

În ceea ce privește afirmația potrivit căreia Tribunalul ar fi neglijat să țină seama de acțiunile corective puse în aplicare de Regatul Danemarcei cu privire la utilizarea imaginilor de mare rezoluție, trebuie amintit că Curtea a subliniat că aprecierea situației de fapt nu constituie, sub rezerva cazului denaturării elementelor de probă prezentate la Tribunal, o chestiune de drept supusă ca atare controlului Curții ( 16 ). O denaturare trebuie să reiasă în mod evident din înscrisurile dosarului, fără a fi necesară o nouă apreciere a faptelor și a probelor ( 17 ).

Or, din aprecierile efectuate de Tribunal în ceea ce privește eficacitatea măsurilor daneze de control prin teledetecție nu reiese, în opinia noastră, nicio denaturare a faptelor sau a elementelor de probă.

În ceea ce privește critica potrivit căreia punctul 50 din hotărârea atacată nu ar reprezenta fidel faptele, trebuie amintit că nu este în mod evident de competența Curții să efectueze o asemenea reexaminare a faptelor în cadrul unui recurs ( 18 ).

Astfel, primul motiv trebuie respins ca fiind în parte inadmisibil și în parte nefondat.

Regatul Danemarcei, susținut de Republica Franceză și de Republica Finlanda, contestă interpretarea Tribunalului potrivit căreia noțiunea „conservarea condițiilor agronomice” ar fi vizată la articolul 19 alineatul (4) din Regulamentul nr. 2316/1999. Regatul Danemarcei reproșează Tribunalului că a concluzionat că alineatul respectiv înseamnă că o eventuală acoperire vegetală trebuie să fie întreținută astfel încât să se asigure conservarea condițiilor agronomice. Potrivit acestui stat membru, Tribunalul nu ar preciza ce ar putea acoperi expresia „conservarea condițiilor agronomice” și în special dacă aceasta ar putea include o obligație de cosire a acoperirii vegetale. Astfel, Regatul Danemarcei contestă interpretarea reținută de Tribunal cu privire la articolul 19 alineatul (4) din Regulamentul nr. 2316/1999, în măsura în care acesta pare să recunoască în articolul menționat o obligație implicită de cosire a acoperirii vegetale.

În continuare, potrivit Regatului Danemarcei, Tribunalul nu face nicio apreciere cu privire la validitatea concluziilor deciziei în litigiu privind obligația de întreținere, fie în raport cu interpretarea normelor pe care s‑a întemeiat Comisia, fie în raport cu criteriul, nici acesta definit pe larg, pe care Tribunalul pare să îl fi stabilit din interpretarea articolului 19 alineatul (4) din Regulamentul nr. 2316/1999.

În plus, Tribunalul nu s‑ar fi pronunțat nici cu privire la înscrisurile detaliate și esențiale potrivit Regatului Danemarcei care au fost prezentate, care ar demonstra în special că suprafețele retrase din producția agricolă ar continua să fie terenuri agricole cultivabile care pot fi reintegrate imediat în producție, nici cu privire la problema vânătorii de subvenții și a suprafețelor despre care se pretinde a fi prea umede.

În consecință, Regatul Danemarcei afirmă că eroarea de interpretare săvârșită de Comisie era atât de importantă încât decizia în litigiu ar fi trebuit anulată. Aceasta nu poate fi menținută pe baza a două nereguli minime, și anume prezența unor baloturi de fân și a unor deșeuri din construcții pe terenurile retrase din producția agricolă.

În schimb, Comisia consideră că Tribunalul a constatat că statele membre sunt obligate să se asigure ca o suprafață cu acoperire vegetală să fie întreținută conform cerințelor aplicabile suprafețelor retrase din producția agricolă, prevăzute de politica agricolă comună, și a subliniat în continuare că de aici decurgea și obligația statului membru responsabil de a controla respectarea efectivă a obligației de întreținere ( 19 ). Astfel, tocmai statelor membre le‑ar reveni responsabilitatea de a se asigura ca fondurile FEOGA să fie plătite numai în conformitate cu orientările adoptate și cu obligațiile care decurg din tratat.

În opinia Comisiei, din situația de fapt din cauză reiese că Regatul Danemarcei nu și‑a îndeplinit obligația de a garanta un control suficient. În plus, Tribunalul ar fi confirmat că neregulile constatate de Comisie ar demonstra insuficiențe grave în controlul efectuat de Regatul Danemarcei și că această împrejurare era suficientă ca atare pentru a justifica excluderea de la finanțarea comunitară.

În ceea ce privește interpretarea articolului 19 alineatul (4) din Regulamentul nr. 2316/1999, apreciem că Regatul Danemarcei a interpretat incorect hotărârea atacată. Astfel, Tribunalul nu a statuat nici în mod explicit și nici măcar implicit că obligația de cosire a acoperirii vegetale ar rezulta din articolul 19 alineatul (4) menționat.

În realitate, Tribunalul a considerat în această parte din hotărârea atacată că era necesar să se interpreteze dispozițiile articolului 19 alineatul (4) din Regulamentul nr. 2316/1999 după cum urmează. Pe de o parte, statele membre sunt obligate să aplice măsuri adecvate care le permit să atingă cele două obiective urmărite în ceea ce privește retragerea terenurilor din producția agricolă, și anume întreținerea suprafețelor retrase și protecția mediului. Pe de altă parte, menținerea unei acoperiri vegetale pe parcelele retrase constituie o măsura adecvată printre altele, în sensul articolului menționat ( 20 ). Potrivit Tribunalului, Comisia interpretase în mod greșit dispozițiile amintite în sensul că menținerea unei suprafețe vegetale pe terenurile retrase constituia o excepție în raport cu măsurile adecvate care trebuie să permită îndeplinirea obiectivului de întreținere a parcelelor urmărit de articolul 19 alineatul (4) din Regulamentul nr. 2316/1999 ( 21 ).

Cu toate acestea, Tribunalul a constatat că „[d]in toate considerațiile prezentate în temeiul examinării primei critici reiese că în mod greșit Comisia a considerat că, în ceea ce privește suprafețele retrase din producția agricolă, menținerea unei acoperiri vegetale constituia o excepție în raport cu măsurile adecvate aplicate de statele membre, în conformitate cu dispozițiile articolului 19 alineatul (4) din Regulamentul nr. 2316/1999. În schimb, aceasta a considerat în mod corect că acoperirea vegetală menținută pe terenuri retrase din producția agricolă trebuia să facă obiectul unei întrețineri, în sensul articolului 19 alineatul (4) din Regulamentul nr. 2316/1999” ( 22 ).

În consecință, chiar dacă Regatul Danemarcei a susținut „importanța” erorii săvârșite de Comisie și constatate de Tribunal, considerăm că o pretinsă obligație de cosire a acoperirii vegetale nu reiese nici în mod expres și nici în mod implicit din hotărârea atacată.

Tribunalul a examinat în continuare consecințele care pot decurge din această eroare de drept săvârșită de Comisie în ceea ce privește legalitatea deciziei în litigiu ( 23 ). Acesta a arătat în mod întemeiat că, astfel cum rezultă din motivele prezentate în raportul de sinteză în ceea ce privește lacunele controalelor suprafețelor retrase din producția agricolă efectuate de Regatul Danemarcei, în raportul respectiv, Comisia a constatat mai multe tipuri de nereguli care privesc terenurile retrase și care sunt susceptibile, în opinia acesteia, să fondeze decizia sa de a declara cheltuieli neeligibile pentru FEOGA. Or, potrivit Tribunalului, unele dintre neregulile amintite erau străine de problema dacă se menține o acoperire vegetală pe terenurile respective ( 24 ).

În consecință, potrivit Tribunalului, eroarea de drept săvârșită de Comisie cu privire la articolul 19 alineatul (4) din Regulamentul nr. 2316/1999 nu era susceptibilă să producă efecte juridice în ceea ce privește aprecierea temeiniciei constatării de către Comisie a acestor din urmă nereguli ( 25 ).

Trebuie amintit în această privință că, potrivit unei jurisprudențe consacrate, un motiv eronat nu poate justifica anularea actului care este viciat de acesta dacă are un caracter neesențial și dacă există alte motive care sunt suficiente pentru a‑l fundamenta ( 26 ). Astfel, considerăm că o clarificare suplimentară a interpretării noțiunii „conservarea condițiilor agronomice” nu a părut necesară Tribunalului pentru a putea aprecia neregulile pretinse.

Regatul Danemarcei nu a putut demonstra că o luare de poziție mai detaliată a Tribunalului în această privință ar fi fost necesară din punct de vedere juridic pentru a permite acestuia din urmă să se pronunțe cu privire la celelalte aspecte ale celui de al doilea motiv invocat de acest stat membru în măsura în care priveau aplicarea normelor referitoare la controalele suprafețelor retrase din producția agricolă. În realitate, Tribunalul a calificat, în opinia noastră în mod corect, celelalte aspecte evocate de Regatul Danemarcei drept chestiuni de apreciere ( 27 ).

Pentru aceste motive, trebuie respins al doilea motiv al Regatului Danemarcei în măsura în care acesta este nefondat.

Regatul Danemarcei și cele patru state membre interveniente nu contestă exactitatea descrierii generale efectuate de Tribunal cu privire la cerințele referitoare la sarcina probei care revine Comisiei, astfel cum au fost dezvoltate în jurisprudența referitoare la închiderea conturilor FEOGA și care sunt, pentru motive practice, marcate de o reducere considerabilă a sarcinii respective pentru Comisie. Mai precis, Tribunalul a considerat că Comisia și‑a întemeiat constatările pe o îndoială serioasă și rezonabilă în ceea ce privește caracterul suficient al controalelor efectuate ( 28 ) și că revenea statului membru sarcina de a furniza elemente care să poată susține argumentele sale vizând înlăturarea îndoielilor amintite ( 29 ).

Cu toate acestea, potrivit Regatului Danemarcei, nu se poate deduce din această jurisprudență că Comisia ar putea îndeplini sarcina probei întemeindu‑se doar pe fapte constatate prin intermediul unor controale prin eșantionare efectuate mult timp după încheierea perioadei de retragere a terenurilor din producția agricolă. Ar trebui cel puțin ca faptele în discuție să aibă un astfel de caracter încât să constituie indicii concrete în sensul că asemenea fapte s‑au produs și în perioada în cauză.

În continuare, Regatul Danemarcei susține că Tribunalul a afirmat în mod greșit, la punctul 123 din hotărârea atacată, că Regatul Danemarcei nu a prezentat niciun element de natură să justifice concluzia potrivit căreia Comisia nu și‑a îndeplinit obligația cu privire la sarcina probei care îi revenea. În plus, nu ar reveni Regatului Danemarcei sarcina de a dovedi că Comisia nu și‑a îndeplinit această obligație, ci, dimpotrivă, i‑ar reveni sarcina de a respinge eventualele afirmații prezentate de aceasta.

În opinia Regatului Danemarcei, susținut în această privință de Regatul Țărilor de Jos, hotărârea atacată se întemeiază pe o concepție incorectă privind sarcina și nivelul probei care revine Comisiei. În plus, conceptul de probă impus de Tribunal statelor membre ar depăși ceea ce preconizează jurisprudența constantă în acest domeniu și fi imposibil de realizat în practică. În plus, Tribunalul ar fi denaturat în mod vădit în mai multe privințe motivele invocate de Regatul Danemarcei și circumstanțele de fapt. Și pentru aceste motive, ar trebui, așadar, să se anuleze hotărârea atacată.

Comisia răspunde că nu este obligată să demonstreze în mod exhaustiv caracterul insuficient al controalelor efectuate de autoritățile naționale, ci, dimpotrivă, să prezinte elemente de probă cu privire la îndoiala serioasă și rezonabilă pe care o are în privința acestor controale sau a cifrelor.

Această ușurare a sarcinii probei în favoarea Comisiei s‑ar explica prin faptul că statul membru în cauză este acela care se află în poziția cea mai potrivită pentru a obține și a verifica datele necesare închiderii conturilor FEOGA și care trebuie, prin urmare, să prezinte dovada cea mai detaliată și mai completă a realității controalelor sau a cifrelor sale și, dacă este cazul, a inexactității afirmațiilor Comisiei ( 30 ). Întrucât nu reușește să demonstreze că constatările Comisiei sunt inexacte, acestea ar constitui elemente care pot da naștere la îndoieli serioase în ceea ce privește punerea în aplicare a unui ansamblu adecvat și eficient de măsuri de supraveghere și de control ( 31 ).

Comisia consideră că această observație referitoare la posibilitățile de a efectua controlul de care dispun statele membre nu determină, în fapt, obligația fiecărui stat membru de a efectua un astfel de control exhaustiv și aprofundat al tuturor parcelelor care beneficiază de un ajutor. Ar reveni statului membru sarcina de a prezenta dovada că o lacună cu ocazia controlului, demonstrată în mod concret de Comisie, nu reprezintă manifestarea unei lacune generale, ci constituie, dimpotrivă, un caz unic și total izolat.

În sfârșit, în ceea ce privește momentul controlului, Comisia amintește că, în majoritatea cazurilor, circumstanțele care făceau ca suprafețele retrase din producția agricolă recunoscute ca eligibile pentru un ajutor de către autoritățile daneze să nu poată fi considerate eligibile nu s‑au putut dezvolta, dată fiind natura lor, decât pe o perioadă îndelungată. Ar fi, așadar, imposibil ca acestea să fi apărut imediat după încheierea perioadei de retragere din producția agricolă. Astfel, momentul efectuării vizitelor de audit era irelevant în majoritatea cazurilor.

Comisia arată în paralel că revine statelor membre sarcina de a se asigura ca controlul suprafețelor retrase din producția agricolă să se efectueze înainte de încheierea perioadei de retragere și că orice omisiune nu poate avea drept consecință îngreunarea sarcinii probei care revine Comisiei.

Amintim că norma referitoare la repartizarea sarcinii probei aplicată de Tribunal nu este contestată nici de statele membre, nici de Comisie. Aplicarea sa este cea care este pusă în discuție în speță.

În măsura în care Regatul Danemarcei afirmă că a respectat obligația privind proba care îi revine, prin furnizarea de elemente de fapt suficiente care sunt de natură să susțină argumentele sale vizând înlăturarea îndoielilor ridicate, se impune constatarea că argumentele acestuia urmăresc să încurajeze Curtea să efectueze o nouă apreciere a faptelor.

În schimb, în ceea ce privește nivelul de probă solicitat de statul membru în cauză ( 32 ), înțeles ca gradul de exigență aplicat de instanță atunci când examinează elementele de probă care îi sunt prezentate, se ridică problema juridică dacă Tribunalul a stabilit un nivel de probă imposibil de atins pentru statele membre.

Subliniem că Tribunalul a constatat că „Comisia se află în imposibilitatea, pentru motive practice evidente, de a efectua un control exhaustiv și aprofundat al tuturor parcelelor în cauză în cadrul fiecărui stat membru. În schimb, […] statele membre se află în poziția cea mai potrivită pentru a efectua un astfel de control” și că „Regatul Danemarcei s‑a limitat să prezinte elemente de probă privind constatările punctuale efectuate de Comisie […] pe baza eșantionului de parcele reținute. Acesta nu a prezentat în niciun moment elemente de probă privind totalitatea parcelelor retrase din producția agricolă. Prin urmare, elementele respective nu sunt suficient de detaliate și de complete pentru a demonstra realitatea controalelor sau a cifrelor sale și, în consecință, nu îndeplinesc cerința privind sarcina probei care revine statelor membre în temeiul închiderii conturilor FEOGA” ( 33 ).

În pofida unei alegeri a termenilor oarecum discutabile la cele două puncte citate, nu considerăm că Tribunalul a așteptat ca statul membru să furnizeze dovezi cu privire la toate parcelele retrase din producția agricolă pentru a putea îndeplini nivelul de probă impus într‑o situație în care există o îndoială serioasă și rezonabilă în ceea ce privește caracterul suficient al controalelor efectuate. La fel ca și Comisia, considerăm că o interpretare a acestor puncte în lumina punctelor 57 și 58 din hotărârea atacată justifică interpretarea potrivit căreia Tribunalul urmărește să sublinieze că, în cazurile în care controalele prin eșantionare identifică nereguli, revine statului membru sarcina de a demonstra că era vorba despre situații izolate, care nu permit să se concluzioneze că sistemul național de control în ansamblu ar fi insuficient sau puțin fiabil. Această interpretare este întărită de punctul 167 din hotărârea atacată, în care Tribunalul constată că „Regatul Danemarcei nu a prezentat dovada cea mai detaliată și mai completă a realității controalelor sau cifrelor sale și, eventual, a inexactității afirmațiilor Comisiei”.

În ceea ce privește momentul controlului, observăm că Tribunalul a constatat că, dacă Regatul Danemarcei ar fi pus în aplicare, așa cum era obligat să procedeze, acțiuni corective înainte de încheierea perioadei de retragere din producția agricolă, în special prin efectuarea unor controale consolidate pe teren, ar fi putut constata atunci, cu un grad mai ridicat de certitudine, prezența sau absența baloturilor de fân sau a deșeurilor din construcții pe anumite parcele ( 34 ) și, în opinia noastră, mai ales în perioada de retragere din producția agricolă.

Astfel, inspecțiile efectuate de Comisie ulterior perioadei de retragere din producția agricolă au reușit să întemeieze o îndoială serioasă și rezonabilă în ceea ce privește caracterul suficient al controalelor efectuate de Regatul Danemarcei. Cu privire la acest aspect, în cazul în care o astfel de îndoială există, revine statului membru în cauză sarcina de a furniza elemente de natură să susțină argumentele sale vizând înlăturarea îndoielilor respective. Cu toate acestea, în speță, Tribunalul a constatat în mod întemeiat că Regatul Danemarcei nu prezentase niciun element de natură să susțină argumentele sale vizând înlăturarea îndoielilor respective ( 35 ).

Trebuie să se adauge că Tribunalul a criticat metoda utilizată de autoritățile daneze, care implica, în cazul constatării unor nereguli precum, de exemplu, depozitarea baloturilor de fân pe o parcelă, ca solicitantul ajutorului să beneficieze de îndoială, și aceasta considerând că baloturile respective nu erau depozitate pe parcela în discuție în perioada de retragere din producția agricolă. Potrivit Tribunalului, o asemenea metodă nu este conformă cu normele de control care trebuie să fie puse în aplicare de către statele membre în scopul garantării utilizării eficiente a fondurilor Uniunii, și aceasta în conformitate cu dispozițiile de drept al Uniunii aplicabile în temeiul închiderii conturilor FEOGA. Astfel, aceasta crește riscurile de deturnare a fondurilor respective, întrucât, în cazul descoperirii unei posibile nereguli pe parcursul unor controale tardive, serviciile daneze în cauză prezumau că aceasta nu ar fi fost constatată în perioada de retragere din producția agricolă a parcelelor în discuție ( 36 ).

În ceea ce privește pretinsa denaturare a motivelor invocate de Regatul Danemarcei și a circumstanțelor de fapt, reafirmăm punctul de vedere exprimat la punctele 24 și 25-27 de mai sus.

Pentru aceste motive, considerăm că Tribunalul nu a săvârșit erori de drept la aplicarea normelor și principiilor referitoare la sarcina și la nivelul probei. În consecință, propunem Curții să respingă al treilea motiv de recurs întrucât este nefondat.

În ceea ce privește al patrulea motiv, Regatul Danemarcei observă mai întâi că Tribunalul a afirmat în mod greșit, la punctul 155 din hotărârea atacată, că Regatul Danemarcei nu a emis îndoieli în ceea ce privește faptul că alegerea unei corecții forfetare era întemeiată.

În continuare, cu privire la problema dacă FEOGA a fost expus unui risc real de pierdere sau de nereguli, Regatul Danemarcei prezintă un principiu fundamental în această privință, și anume că nivelul de corecție trebuie să aibă în mod clar legătură cu pierderea probabilă. Întrucât Tribunalul s‑a pronunțat numai cu privire la așa‑zisele nereguli referitoare la stocarea baloturilor de fân și a deșeurilor de șantier, nu s‑ar putea considera că pretinsele fapte reproșate de Comisie ( 37 ) au constituit nereguli și cu atât mai puțin că acestea ar fi expus FEOGA unui risc real de pierdere. Cele două anomalii invocate de Tribunal pentru a‑și justifica decizia de a considera decizia în litigiu fondată ar fi departe de a putea fi calificate drept risc real de pierdere. Astfel, în realitate, Tribunalul ar fi denaturat complet contextul original și temeiul deciziei menționate și ar fi substituit astfel prin propriul temei pe cel reținut de Comisie. Această circumstanță ar justifica în sine anularea hotărârii atacate.

În cadrul celui de al cincilea motiv, referitor la condițiile de aplicare a corecțiilor financiare forfetare de 5 % și, respectiv, de 10 %, Regatul Danemarcei arată că condițiile pentru aplicarea unor asemenea corecții forfetare nu sunt îndeplinite și că a dovedit că nu a existat un risc real de pierdere pentru FEOGA. În plus, la punctul 158 din hotărârea atacată, Tribunalul ar fi făcut o reprezentare inexactă a afirmațiilor Regatului Danemarcei și a circumstanțelor de fapt ale cauzei.

Potrivit Regatului Danemarcei, abordarea Tribunalului, care constă în întemeierea în întregime a respingerii poziției Regatului Danemarcei pe neregulile minime în discuție și în neluarea de poziție cu privire la aspectele esențiale pe care Comisia se bazase pentru a adopta decizia, are drept consecință imposibilitatea de a considera ca stabilit faptul că sunt îndeplinite condițiile pentru aplicarea unor corecții forfetare de 5 % și, respectiv, de 10 %.

Republica Franceză, Republica Finlanda și Regatul Suediei contestă dreptul de a aplica corecții financiare forfetare în speță, pentru motivul că nu ar fi îndeplinite condițiile generale pentru aplicarea acestora. Aceste state membre interveniente susțin în plus că aplicarea efectivă a corecțiilor financiare forfetare este disproporționată.

Potrivit Comisiei, întrucât nu garanta în niciun fel întreținerea continuă, regimul danez nu respecta ansamblul cerințelor prevăzute la articolul 19 din Regulamentul nr. 2316/1999. Era, așadar, necesar, în interesul comun și în vederea protejării resurselor Comunității, să se aplice o corecție financiară forfetară.

Acesta este motivul pentru care o corecție financiară la rata forfetară de 5 % și, respectiv, de 10 % ar fi fost aplicată pentru anii 2003, 2004 și 2005, din cauza deficiențelor în cadrul controlului respectării cerințelor aferente parcelelor retrase din producția agricolă.

În speță, s‑au aplicat corecții financiare forfetare de 2 %, de 5 % și, respectiv, de 10 %, calculate cu privire la o parte foarte mică din fondurile FEOGA distribuite unor agricultori danezi de autoritățile daneze în 2003, în 2004 și în 2005. Comisia susține că această aplicare de corecții financiare forfetare este în același timp legitimă și proporționată.

Trebuie amintit de la bun început că Tribunalul nu a stabilit o obligație de cosire, ci că acesta și‑a fondat hotărârea pe concluzia că Comisia își întemeiase în mod valabil constatările pe o îndoială serioasă și rezonabilă în ceea ce privește caracterul suficient al controalelor efectuate, fără ca statul membru să fi putut furniza elemente de natură să susțină argumentele sale vizând înlăturarea îndoielii respective. Acest raționament se întemeiază pe constatarea unor nereguli nedescoperite de inspecțiile naționale, în special prezența unor baloturi de fân sau a unor deșeuri din construcții pe anumite parcele, precum și pe aplicarea unei metode neadaptate de către autoritățile daneze.

Tribunalul a aplicat de asemenea acest raționament în ceea ce privește aplicarea corecțiilor forfetare și stabilirea nivelului lor. Astfel, acesta a concluzionat la punctul 168 din hotărârea atacată că „[d]in ansamblul considerațiilor de mai sus rezultă că, pe de o parte, Comisia a prezentat corespunzător cerințelor legale dovada unui element de natură să justifice îndoiala serioasă și rezonabilă pe care o avea în privința controalelor esențiale ale parcelelor retrase din producția agricolă efectuate de Regatul Danemarcei și, pe de altă parte, aceasta a putut concluziona în mod rezonabil că riscul de pierderi pentru FEOGA era semnificativ și, în consecință, fără a încălca principiul proporționalității, a putut impune o corecție forfetară în cuantum de 5 % sau de 10 %”.

Astfel cum am constatat deja, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, deși Comisia este cea care trebuie să dovedească existența unei încălcări a normelor comunitare, după stabilirea acestei încălcări, statul membru este cel care trebuie să demonstreze, dacă este cazul, că a fost săvârșită o eroare de către Comisie cu privire la consecințele financiare care trebuie atribuite acestei încălcări ( 38 ). După cum amintește Comisia în mod întemeiat, în conformitate cu documentul nr. VI/5330/97 din 23 decembrie 1997 ( 39 ), atunci când nu este posibil să se evalueze precis pierderile suferite de Comunitate, o corecție forfetară poate fi avută în vedere ( 40 ).

Subliniem în această privință că, în cazul în care Comisia, în loc să respingă totalitatea cheltuielilor vizate de încălcare, a depus eforturi pentru a stabili norme care urmăresc să instituie un tratament diferențiat al cazurilor de nereguli, în funcție de gravitatea deficienței controalelor și de nivelul riscului la care se expune FEOGA, statul membru trebuie să demonstreze că aceste criterii sunt arbitrare și inechitabile potrivit jurisprudenței Curții ( 41 ).

Se impune constatarea că Regatul Danemarcei nu a stabilit în speță că pierderea maximă la care era expus FEOGA ar fi inferioară valorii produse prin corecția financiară forfetară, însă acesta afirmă în mod repetat că aplicarea corecțiilor forfetare se întemeia numai pe nereguli minore și izolate. În opinia noastră, aceste argumente urmăresc în realitate să pună în discuție metoda controalelor prin eșantionare în contextul închiderii conturilor FEOGA. Cu toate acestea, în lipsa unei dovezi cu privire la realitatea controalelor efectuate de statul membru sau a cifrelor prezentate de acesta și, eventual, cu privire la inexactitatea afirmațiilor Comisiei sau în lipsa oricărei tentative de a prezenta o astfel de dovadă, este necesar să se considere corecțiile financiare aplicate un mijloc adecvat și proporționat pentru a compensa pierderea suferită de FEOGA ca rezultat al lipsurilor sistemului de control danez.

Chiar dacă principiul proporționalității a fost menționat ca atare de Regatul Danemarcei exclusiv în cadrul ședinței, acest principiu trebuie respectat în mod firesc la aplicarea corecțiilor financiare, pentru ca acestea să se limiteze la ceea ce este efectiv necesar, ținând seama de gravitatea încălcărilor constatate ( 42 ).

Potrivit unei jurisprudențe constante, în ceea ce privește cuantumul corecției financiare, Comisia poate refuza suportarea de către FEOGA a tuturor cheltuielilor efectuate în cazul în care aceasta constată că nu există mecanisme de control suficiente ( 43 ). A fortiori, nu este posibil să se afirme că corecțiile forfetare impuse de Comisie din cauza unor deficiențe grave ale mecanismelor de control ar fi disproporționate. În fapt, Comisia este ținută de orientările pe care le‑a adoptat și aceasta le‑a respectat întocmai în speță, astfel cum Tribunalul a arătat în hotărârea atacată ( 44 ).

În speță, importanța scăzută a eșantioanelor – și anume parcelele unde s‑au constatat nereguli și pe baza cărora au fost trase concluziile cu privire la calitatea sistemelor de control și la amploarea neregulilor – nu poate afecta importanța încălcării. Metoda de control prin eșantionare respectă principiul numit pars pro toto, potrivit căruia o concluzie cu privire la ansamblu se întemeiază pe calitățile părților considerate reprezentative. Cu toate acestea, aprecierea amplorii cantitative a neregulilor cu privire la acest ansamblu trebuie să se întemeieze în mod firesc pe o extrapolare derivată pe baza unor astfel de eșantioane, iar nu pe o cumulare între acestea.

În consecință, propunem Curții să respingă al patrulea și al cincilea motiv.

În concluzie, propunem Curții: — să respingă recursul și să oblige Regatul Danemarcei la plata cheltuielilor de judecată; — să oblige statele membre interveniente să suporte propriile cheltuieli de judecată.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

NIILO JÄÄSKINEN

prezentate la 30 aprilie 2014 ( 1 )