Concluziile avocatului general E. Sharpston prezentate la 13 februarie 2014.#Consiliul Uniunii Europene împotriva Sophie in ’t Veld.#Recurs – Acces la documentele instituțiilor – Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 – Articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță, alineatul (2) a doua liniuță și alineatul (6) – Avizul Serviciului juridic al Consiliului privind inițierea negocierilor în vederea încheierii unui acord internațional – Excepții de la dreptul de acces – Protecția interesului public în ceea ce privește relațiile internaționale – Protecția consultanței juridice – Decizie de refuz parțial al accesului.#Cauza C‑350/12 P.

Prezentul recurs privește interpretarea a două dintre excepțiile de la principiul potrivit căruia oricare cetățean al Uniunii Europene are un drept de acces la documentele instituțiilor în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1049/2001 ( 2 ). În prezenta speță, Consiliul atacă o hotărâre a Tribunalului ( 3 ) de anulare în parte a deciziei Consiliului din 23 octombrie 2009 (denumită în continuare „decizia contestată”) prin care se refuză cererea formulată de doamna Sophie in 't Veld pentru obținerea accesului la un aviz al Serviciului juridic al Consiliului referitor la o recomandare a Comisiei către Consiliu privind autorizarea inițierii negocierilor dintre Uniunea Europeană și Statele Unite ale Americii în vederea încheierii unui acord internațional destinat punerii la dispoziția US Treasury Department a unor date de mesagerie financiară în cadrul prevenirii terorismului și a finanțării terorismului, precum și al luptei împotriva acestor fenomene (denumit în continuare „documentul nr. 11897/09”) ( 4 ). Excepțiile invocate de Consiliu au fost că divulgarea conținutului ar putea aduce atingere protecției interesului public în ceea ce privește relațiile internaționale și că acel aviz juridic din partea Serviciului juridic al Consiliului dat în contextul respectiv a fost un document protejat.

Cele două probleme principale ridicate în cadrul prezentei proceduri sunt dacă, la examinarea acelei decizii, Tribunalul a aplicat criteriul de control corect și dacă, la analizarea acelei părți din decizia Consiliului prin care se refuză accesul pentru motivul că divulgarea conținutului ar putea aduce atingere protecției interesului public în ceea ce privește protecția consultanței juridice, Tribunalul a săvârșit o greșeală apreciind negocierea și încheierea unui acord internațional ca fiind similare cu activitatea legislativă a unei instituții, aplicând astfel în mod greșit Hotărârea Turco ( 5 ).

Principiul transparenței este consacrat cu fermitate în dreptul Uniunii Europene. La data deciziei atacate, articolul 1 TUE se referea deja la luarea deciziilor „cu respectarea deplină a principiului transparenței” ( 6 ).

Articolul 8 din Carta drepturilor fundamentale ( 7 ) prevede că orice persoană are dreptul la protecția datelor cu caracter personal care o privesc. Articolul 42 din cartă prevede că orice cetățean al Uniunii are un drept de acces la documentele instituțiilor.

Următoarele considerente ale regulamentului prezintă relevanță: „(1) Tratatul privind Uniunea Europeană consacră noțiunea de transparență la articolul 1 al doilea paragraf, în conformitate cu care tratatul marchează o nouă etapă în procesul de creare a unei uniuni din ce în ce mai strânse între popoarele Europei, în care deciziile sunt luate în modul cel mai transparent posibil și cât mai aproape posibil de cetățean. (2) Transparența permite asigurarea unei mai bune participări a cetățenilor la procesul de decizie, garantând o mai mare legitimitate, eficacitate și responsabilitate a administrației față de cetățeni într‑un sistem democratic. Transparența contribuie la consolidarea principiilor democrației și drepturilor fundamentale, astfel cum sunt acestea definite în articolul 6 din Tratatul UE și în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. [...] (4) Prezentul regulament vizează conferirea celui mai mare efect posibil dreptului de acces public la documente și definirea principiilor generale și a limitelor, în conformitate cu articolul 255 alineatul (2) din Tratatul CE. [...] (6) Ar trebui autorizat un acces mai larg la documente în cazurile în care instituțiile acționează în calitate de legiuitor, inclusiv în cazul delegării atribuțiilor, păstrându‑se totodată eficacitatea procesului decizional la nivelul instituțiilor. Aceste documente ar trebui să fie direct accesibile în cea mai mare măsură posibilă. (7) În conformitate cu articolul 28 alineatul (1) și cu articolul 41 alineatul (1) din Tratatul UE, dreptul de acces se aplică și în cazul documentelor privind politica externă și de securitate comună și cooperarea polițienească și judiciară în materie penală. Fiecare instituție ar trebui să respecte regulile proprii de securitate. [...] (11) În principiu, publicul ar trebui să aibă acces la toate documentele instituțiilor. Cu toate acestea, anumite interese publice și private ar trebui protejate printr‑un regim de exceptări. Ar trebui să li se permită instituțiilor să‑și protejeze consultările și deliberările interne, în cazul în care este necesar pentru păstrarea capacității lor de a‑și îndeplini misiunile. La evaluarea necesității unei exceptări, instituțiile ar trebui să țină seama de principiile consacrate de legislația comunitară în materie de protecție a datelor personale în toate domeniile de activitate ale Uniunii. [...]”

Regulamentul urmărește inclusiv definirea „principiilor, a condițiilor și a limitelor, întemeiate pe rațiuni de interes public sau privat, care cârmuiesc dreptul de acces la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (denumite în continuare «instituții»), prevăzut la articolul 255 din Tratatul CE în vederea garantării unui acces cât mai larg la documente” ( 8 ).

Articolul 2 din regulament este intitulat „Beneficiarii și domeniul de aplicare” și prevede printre altele: „(1) Orice cetățean al Uniunii și orice persoană fizică sau juridică având reședința sau sediul social într‑un stat membru are drept de acces la documentele instituțiilor, sub rezerva principiilor, condițiilor și limitelor definite de prezentul regulament. [...] (3) Prezentul regulament se aplică tuturor documentelor deținute de o instituție, adică întocmite sau primite de către aceasta și aflate în posesia acesteia, în toate domeniile de activitate ale Uniunii Europene. [...]”

Excepțiile de la dreptul de acces la documentele deținute de instituții sunt stabilite la articolul 4 din regulament, care prevede, în partea care prezintă relevanță în cazul de față [articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță și articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță]: „(1) Instituțiile resping cererile de acces la un document în cazul în care divulgarea conținutului ar putea aduce atingere protecției: (a) interesului public, în ceea ce privește: [...] — relațiile internaționale, [...] (2) Instituțiile resping cererile de acces la un document în cazul în care divulgarea conținutului ar putea aduce atingere protecției: [...] — procedurilor judiciare și consultanței juridice; [...] cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză.”

Articolul 4 alineatul (6) prevede că, în cazul în care doar o parte a documentului cerut se încadrează în una sau mai multe dintre excepțiile menționate anterior, celelalte părți ale documentului se divulgă.

Punctele 1-8 din hotărârea atacată oferă o explicație detaliată privind contextul în care s‑a emis decizia atacată.

Doamna Sophie in 't Veld, membru al Parlamentului, a solicitat accesul la documentul nr. 11897/09. În conformitate cu procedurile stabilite de regulament, Consiliul a informat‑o pe doamna in 't Veld că i se acordă accesul parțial, dar i se refuză accesul complet la acel document în temeiul excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță și la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din regulament.

Pe de o parte, potrivit Consiliului, „divulgarea documentului [nr. 11897/09] ar dezvălui publicului informații privind anumite dispoziții din acordul preconizat [...] și, în consecință, ar avea o incidență negativă asupra poziției [Uniunii] în cadrul negocierii și de asemenea ar afecta negativ climatul de încredere din cadrul negocierilor în curs”. Consiliul a adăugat că „divulgarea documentului ar revela celeilalte părți [...] elemente referitoare la poziția care urmează să fie adoptată de [Uniune] în cadrul negocierilor și care – în cazul în care avizul juridic va fi critic – vor putea fi exploatate astfel încât să afecteze negativ poziția [Uniunii] în cadrul negocierii” (punctul 6 din decizia atacată).

Pe de altă parte, Consiliul a arătat că documentul nr. 11897/09 conținea „un aviz juridic referitor la temeiul juridic și la competențele [Uniunii] și, respectiv, ale Comunității Europene de a încheia acordul”, iar acest „subiect sensibil, cu incidență asupra competențelor Parlamentului European în încheierea acordului, a făcut obiectul unor poziții divergente ale instituțiilor”. În aceste condiții, „divulgare[a] conținutului documentului solicitat ar aduce atingere protecției [consultanței juridice] dat fiind că ar face public un aviz intern al Serviciului juridic, destinat numai membrilor Consiliului, în contextul discuțiilor preliminare în cadrul Consiliului având ca obiect acordul preconizat” (punctul 10 din decizia atacată). În plus, Consiliul „a concluzionat că protecția consultanței juridice interne referitoare la un proiect de acord internațional [...] prevalează asupra interesului public de a‑l divulga” (punctul 15 din decizia atacată).

În sfârșit, în temeiul articolului 4 alineatul (6) din regulament, Consiliul a acordat un „acces parțial la [...] introducerea de la pagina 1, la punctele 1-4, precum și la punctul 5 prima teză din document, care nu intră în domeniul excepțiilor vizate de Regulamentul [nr. 1049/2001]” (punctul 16 din decizia atacată) ( 9 ).

La 31 decembrie 2009, doamna in 't Veld a introdus o acțiune prin care a solicitat anularea deciziei atacate și cheltuieli de judecată. Comisia Europeană a intervenit în această procedură în susținerea Consiliului, solicitând respingerea acțiunii. Ca urmare a unei ordonanțe a Tribunalului, Consiliul a prezentat documentul nr. 11897/09 pentru examinare. Conținutul documentului nu a fost divulgat doamnei in 't Veld sau Comisiei.

Tribunalul a hotărât că trebuie să se anuleze în parte decizia atacată, în măsura în care refuză – cu încălcarea dispozițiilor articolului 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță, ale articolului 4 alineatul (2) a doua liniuță și ale articolului 4 alineatul (6) din regulament – accesul la alte părți din documentul solicitat, nedivulgate decât cele referitoare la conținutul specific al acordului preconizat sau al directivelor de negociere, care pot dezvălui obiectivele strategice urmărite de Uniunea Europeană în cadrul negocierilor ( 10 ).

Tribunalul a stabilit cadrul abordării sale la punctele 17-22 din hotărârea atacată. În primul rând, regulamentul vizează conferirea celui mai mare efect posibil dreptului de acces public la documentele instituțiilor. În al doilea rând, excepțiile stabilite la articolul 4 din regulament derogă de la acel principiu; prin urmare, acestea sunt de strictă interpretare și aplicare. Astfel, simplul fapt că un document privește un interes protejat printr‑o excepție nu poate justifica aplicarea acestei excepții; pe de altă parte, riscul de a se aduce atingere unui interes protejat trebuie să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic.

În ceea ce privește întinderea controlului său judiciar, Tribunalul a arătat că decizia care trebuie adoptată de o instituție în temeiul acestei dispoziții este complexă și delicată și necesită un grad de prudență special, având în vedere tocmai natura extrem de sensibilă și esențială a interesului protejat: „Din moment ce o astfel de decizie presupune o largă marjă de apreciere, controlul exercitat de Tribunal cu privire la legalitatea ei trebuie să se limiteze la verificarea respectării regulilor de procedură și de motivare, a exactității prezentării faptelor, ca și a absenței oricărei erori vădite în aprecierea faptelor, precum și a oricărui abuz de putere” ( 11 ). Tribunalul a arătat în continuare: „[...] trebuie examinat dacă s‑a demonstrat de către Consiliu că accesul la elementele nedivulgate din documentul nr. 11897/09 putea să aducă atingere în mod concret și efectiv interesului public în cauză” ( 12 ).

Consiliul solicită Curții: — anularea hotărârii atacate; — pronunțarea unei hotărâri definitive cu privire la chestiunile invocate în recurs și — obligarea doamnei in 't Veld la plata cheltuielilor de judecată efectuate de Consiliu în prezentul recurs.

Consiliul susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept la interpretarea excepțiilor de la articolul 4 din regulament. Acesta invocă două motive în sprijinul recursului său, care privesc modul în care s‑au interpretat (i) articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță și, respectiv, (ii) articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din regulament.

Comisia sprijină Consiliul susținând că Tribunalul nu a luat în considerare natura deosebit de sensibilă a domeniului abordat în documentul nr. 11897/09.

Parlamentul European a intervenit în această procedură în fața Curții în favoarea doamnei in 't Veld.

În susținerea primului motiv, Consiliul afirmă că s‑au săvârșit două erori de drept: (i) este greșit că un dezacord cu privire la alegerea temeiului juridic nu poate aduce atingere intereselor internaționale ale Uniunii Europene (primul aspect al primului motiv) și (ii) s‑a aplicat un criteriu de control eronat (al doilea aspect al primului motiv).

Tribunalul a atras mai întâi atenția că documentul nr. 11897/09 se poate încadra în domeniul de activitate al Consiliului privind derularea relațiilor internaționale ( 13 ). După examinarea documentului, acesta a statuat că Consiliul poate invoca în mod legal riscul afectării interesului public în sensul excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță pentru a refuza divulgarea conținutului anumitor pasaje care ar dezvălui conținutul specific al acordului preconizat sau al directivelor de negociere ( 14 ).

Tribunalul a examinat apoi problema dacă pasajele în cuprinsul cărora se analizează temeiul juridic al acordului preconizat trebuie să fie divulgate și a făcut unele aprecieri. În primul rând, contrar celor susținute de Consiliu și de Comisie, riscul divulgării unor poziții adoptate de instituții cu privire la temeiul juridic al încheierii unui viitor acord nu demonstrează în sine existența unei încălcări a interesului Uniunii în domeniul relațiilor internaționale. În al doilea rând, alegerea temeiului juridic corespunzător, atât în cazul activității interne, cât și în cazul activității internaționale a Uniunii Europene, prezintă o importanță de natură constituțională. Întrucât Uniunea Europeană nu dispune decât de competențe atribuite, aceasta trebuie întotdeauna să asocieze actul pe care dorește să îl adopte unei dispoziții din tratat care o abilitează să aprobe un astfel de act. În al treilea rând, alegerea temeiului juridic al unui act, inclusiv al celui adoptat în vederea încheierii unui acord internațional, nu rezultă din simpla convingere a autorului său, ci trebuie să se întemeieze pe elemente obiective care pot face obiectul unui control judiciar, precum scopul și cuprinsul unui act. În al patrulea rând, din moment ce alegerea temeiului juridic se bazează pe elemente obiective și nu intră în marja de apreciere a instituției, eventuala divergență de opinii cu privire la acest aspect nu poate fi asimilată unei diferențe de opinie între instituții care ar viza elemente referitoare la conținutul acordului. În sfârșit, simpla temere de a divulga eventuale poziții divergente ale instituțiilor legate de temeiul juridic al unei decizii de autorizare a inițierii negocierilor în numele Uniunii nu poate fi suficientă pentru a concluziona că interesul public protejat în domeniul relațiilor internaționale poate fi afectat.

Tribunalul a respins ( 15 ) apoi argumentul Comisiei potrivit căruia divulgarea unei divergențe de opinii privind temeiul juridic riscă să afecteze credibilitatea Uniunii Europene în timpul negocierilor, statuând că, atunci când există un dezacord între instituții în privința chestiunii temeiului juridic, se poate recurge oricum la procedura prevăzută la articolul 300 alineatul 6 CE ( 16 ).

Tribunalul a remarcat și faptul că diferența de opinie privind temeiul juridic al acordului preconizat era deja publică ( 17 ), întrucât fusese menționată în Rezoluția Parlamentului European din 17 septembrie 2009 ( 18 ).

Tribunalul a concluzionat ( 19 ) că primul motiv invocat de doamna in 't Veld trebuie admis în parte, întrucât Consiliul nu a demonstrat existența riscului de a se aduce atingere interesului public în domeniul relațiilor internaționale în ceea ce privește părțile nedivulgate din documentul nr. 11897/09 care se referă la temeiul juridic al acordului preconizat.

Consiliul susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept ignorând principiul consacrat în jurisprudența Curții potrivit căruia un dezacord privind temeiul juridic compromite poziția de negociere a Uniunii atunci când aceasta din urmă este pe cale să încheie un acord internațional. Consiliul formulează următoarele critici cu privire la hotărârea atacată: (i) problema temeiului juridic nu este o chestiune pur tehnică, fără o semnificație politică; (ii) Hotărârea Curții în cauza AETR ( 20 ) și jurisprudența ulterioară demonstrează în mod clar relevanța temeiului juridic pentru derularea relațiilor externe ale Uniunii Europene; (iii) referirea la procedura prevăzută la articolul 300 alineatul (6) CE este irelevantă pentru că niciuna dintre instituțiile implicate nu a utilizat acea procedură. Mai mult, (iv) documentul nr. 11897/09 nu a devenit public în mod legal, întrucât Consiliul nu și‑a dat acordul pentru divulgarea acestuia; prin urmare, nu era necesară luarea în considerare a acestui aspect.

Comisia a adăugat că Tribunalul a greșit ignorând natura extrem de sensibilă a documentului nr. 11897/09, precum și consecințele adverse ale divulgării asupra negocierilor în curs. În plus, faptul că există diferențe de opinie referitoare la temeiul juridic nu înseamnă neapărat că nu există diferențe de opinie cu privire la conținut.

Doamna in 't Veld susține că primul motiv de apel al Consiliului este inoperant sau, cu titlu subsidiar, nefondat. În esență, doamna in 't Veld arată că hotărârea atacată este interpretată în mod eronat de Consiliu. Divulgarea dezacordului asupra temeiului juridic, care reprezintă o chestiune pur tehnică, nu poate în niciun caz să aducă atingere protecției interesului public în cadrul relațiilor internaționale.

Parlamentul European consideră de asemenea că hotărârea atacată este interpretată de Consiliu în mod eronat. Spre deosebire de doamna in 't Veld, acesta admite că divulgarea unui dezacord privind temeiul juridic poate să afecteze interesul public, dar susține că nu este cazul în această situație. Problema dacă excepția invocată de Consiliu acoperă sau nu acoperă divulgarea respectivă trebuie examinată de la caz la caz.

Nu suntem de acord cu Consiliul (și parțial nici cu Comisia).

La punctul 50 din hotărârea atacată, Tribunalul a afirmat că „[...] simpla temere de a divulga eventuale poziții divergente ale instituțiilor [...] nu poate fi suficientă pentru a se deduce un risc de afectare a interesului public protejat în [domeniul] relații[lor] internaționale”. Tribunalul nu a mers atât de departe încât să afirme că divulgarea unei diferențe de opinie la nivel interinstituțional privind temeiul juridic nu poate niciodată să aducă atingere protecției interesului public în sensul articolului 4 alineatul (1) litera (a) din regulament. Dimpotrivă, Tribunalul a susținut că, deși Consiliul a demonstrat o temere de dezvăluire, nu a arătat totuși în ce mod acordarea accesului la documentul nr. 11897/09 ar aduce atingere protecției interesului public și, implicit, în ce mod condiția pentru aplicarea excepției prevăzute de regulament era îndeplinită. Tribunalul a ajuns la această concluzie luând în considerare faptul că problema temeiului juridic nu este o chestiune care intră în marja de apreciere a instituțiilor (aceasta este stabilită prin tratate, potrivit unor factori care pot face obiectul controlului judiciar), că tratatul prevedea o procedură pentru rezolvarea disputelor și că divergența de opinie privind temeiul juridic devenise deja publică.

Această apreciere nu indică nicio eroare de drept în raționamentul Tribunalului.

În primul rând, temeiul juridic este într‑adevăr stabilit prin normele juridice care împuternicesc instituția competentă să acționeze. Acesta chestiune nu intră în marja de apreciere a instituției în cauză, iar semnificația sa politică nu este (din punct de vedere legal) relevantă per se.

În al doilea rând, nu suntem de acord cu susținerile Consiliului referitoare la Hotărârea AETR și la modul în care această hotărâre se aplică în prezenta procedură. În Hotărârea AETR, divergența dintre Consiliu și Comisie privind temeiul juridic privea aspectul dacă încheierea acordului în cauză era (în acel moment) de competența Comunității sau de competență interguvernamentală. Curtea a statuat că negocierile se caracterizau prin faptul că inițierea lor și o parte considerabilă din munca depusă revin Comisiei. Astfel, când Consiliul a adoptat poziția sa de negociere, nu s‑a mai bucurat de libertate totală de acțiune în raporturile sale cu statele terțe care participau la negocieri ( 21 ). Curtea a hotărât că, dacă, în acea etapă a negocierilor, s‑ar fi sugerat statelor terțe implicate că din acel moment exista o nouă repartizare a competențelor în interiorul Comunității, s‑ar fi pus probabil în pericol rezultatul pozitiv al negocierilor, după cum au recunoscut, într‑adevăr, reprezentanții Comisiei în cursul deliberărilor Consiliului ( 22 ). Nu distingem în hotărârea menționată nicio regulă generală în temeiul căreia divulgarea unei divergențe de opinie privind temeiul juridic aduce întotdeauna atingere intereselor Uniunii Europene în cadrul negocierilor internaționale. Consiliul nu a prezentat elemente din care să reiasă că împrejurările divergenței legate de temeiul juridic examinate în documentul nr. 11897/09 sunt aceleași (sau cel puțin similare) cu cele din cauza AETR. Mai mult, în mod evident, Hotărârea AETR nu a abordat, în 1971, problema ridicată în prezenta cauză, dacă divulgarea unui astfel de dezacord afectează interesul public în domeniul relațiilor internaționale în sensul excepției din Regulamentul nr. 1049/2001.

Nu admitem nici faptul că o astfel de regulă generală trebuie dedusă din Avizul 1/75 ( 23 ) și din Avizul 2/94 ( 24 ). Dimpotrivă, Curtea a explicat în acest al doilea aviz că o eventuală decizie judiciară care constată că un acord internațional este, având în vedere fie conținutul său, fie procedura adoptată pentru încheierea sa, incompatibil cu dispozițiile tratatului ar crea cu siguranță, nu numai pe planul intern al Uniunii, ci și pe cel al relațiilor internaționale, dificultăți serioase și ar risca să prejudicieze toate persoanele interesate, inclusiv statele terțe ( 25 ). Curtea a explicat în continuare că scopul procedurii referitoare la obținerea mai întâi a avizului Curții este de a se evita o astfel de situație ( 26 ). (Astfel, interpretăm referirea Tribunalului din hotărârea atacată la acea procedură ca fiind pur ilustrativă. Acesta nu a sugerat că vreo instituție a invocat procedura respectivă în speță.)

În privința motivelor de îngrijorare ale Comisiei, suntem de acord cu Tribunalul că din existența unor dezacorduri asupra temeiului juridic nu rezultă în mod obligatoriu că principiul unității reprezentării externe este afectat în același fel ca în cazul în care ar exista dezacorduri asupra conținutului. Tribunalul nu a sugerat nici că existența unei divergențe de opinie privind temeiul juridic înseamnă neapărat că nu există divergențe de opinie asupra unor chestiuni de fond. Dacă ar fi făcut aceasta, eram de acord cu Comisia că o astfel de poziție ar fi fost eronată.

În consecință, Tribunalul nu a săvârșit o eroare de drept când a hotărât că nu există o regulă generală potrivit căreia un dezacord privind temeiul juridic nu afectează prin el însuși protecția interesului public în ceea ce privește relațiile internaționale.

În al treilea rând, la examinarea deciziei atacate, Tribunalul nu ar fi putut să ignore în mod conștient faptul că o parte esențială din documentul nr. 11897/09 devenise deja publică înainte de adoptarea deciziei atacate. Într‑adevăr, Consiliul nu și‑a dat acordul pentru divulgarea de către Parlament a conținutului esențial publicat din documentul nr. 11897/09 ( 27 ). Tribunalul era însă în mod logic obligat să analizeze cum putea să apară un risc în sensul articolului 4 alineatul (1) litera (a) din regulament în condițiile în care informațiile privind dezacordul asupra temeiului juridic erau de fapt deja publice. Prin urmare, Tribunalul a considerat în mod corect că faptul că o parte esențială din conținutul documentului nr. 11897/09 fusese deja dezvăluită printr‑o rezoluție a Parlamentului era un factor relevant pe care Consiliul ar fi trebuit să îl ia în considerare la examinarea cererii doamnei in 't Veld.

În consecință, considerăm că primul aspect al primului motiv de recurs este neîntemeiat.

Consiliul susține că Tribunalul a aplicat un criteriu greșit când a examinat decizia atacată. Consiliul descrie criteriul aplicat ca fiind criteriul de control al „prejudiciului real și concret” și susține că Tribunalul ar fi trebui să aplice criteriul „marjei largi de apreciere” sau al „controlului marginal”. Consiliul susține că criteriul prejudiciului real și concret se aplică în cazul motivării, dar că Tribunalul a săvârșit o eroare atunci când a afirmat, la punctul 58 din hotărârea sa, că, la examinarea unei cereri de divulgare formulate în temeiul articolului 4 alineatul (1) litera (a) din regulament, Consiliul trebuie să aplice criteriul „prejudiciului real și concret”.

Nu suntem de acord cu Consiliul.

Considerăm că, atunci când instanțele Uniunii examinează deciziile instituțiilor privind cererile de acces la documente formulate în temeiul regulamentului, această examinare nu poate fi limitată în modalitatea sugerată de Consiliu. Este posibil ca instanțele să fie chemate să se pronunțe în privința unor astfel de decizii în mai multe moduri diferite, în special: (i) în lumina semnificației excepțiilor prevăzute la articolul 4 din regulament, (ii) prin stabilirea criteriului de control legal și (iii) prin examinarea aprecierii făcute de instituție (cuprinsă în motivarea deciziei sale ulterioare) cu privire la aspectul dacă există sau nu există un interes public superior care justifică divulgarea în cazuri în care s‑au invocat excepțiile prevăzute la articolul 4 alineatul (2) [sau alineatul (3)] din regulament.

Apoi, Tribunalul nu a specificat criteriul pe care l‑a aplicat în hotărârea atacată în modalitatea descrisă de Consiliu. La punctul 58 din hotărârea atacată, Tribunalul a afirmat: „[...] Consiliul nu a demonstrat modul în care accesul mai larg la acest document ar aduce atingere concret și efectiv ( 28 ) interesului public în [domeniul] relații[lor] internaționale [...]”. În cadrul analizei sale, Tribunalul nu a mers atât de departe încât să ceară Consiliului să indice prejudiciul efectiv, preferând să examineze dacă acesta a demonstrat concret și efectiv în ce mod acordarea accesului la documentul nr. 11897/09 genera un risc de a se aduce atingere protecției interesului public în domeniul relațiilor internaționale. În această privință, Consiliul a interpretat pur și simplu greșit hotărârea Tribunalului.

Potrivit unei jurisprudențe constante, întrucât excepțiile prevăzute la articolul 4 din regulament derogă de la principiul potrivit căruia trebuie să fie acordat un acces cât mai larg posibil al publicului la documentele deținute de instituții, aceste excepții sunt de strictă interpretare și aplicare ( 29 ). Astfel, în cazul în care o instituție decide să refuze accesul la un document a cărui divulgare îi este cerută, acesteia îi revine obligația de a furniza explicații cu privire la modul în care accesul la acest document ar putea să aducă atingere în mod concret și efectiv ( 30 ) interesului protejat de o excepție prevăzută la articolul 4, pe care această instituție o invocă. Mai mult, riscul de a se aduce atingere acelui interes trebuie să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic ( 31 ). Aceste principii se aplică în cazul tuturor excepțiilor din articolul 4.

Tribunalul a respectat în mod corespunzător această abordare. Acesta a interpretat articolul 4 alineatul (1) litera (a) din regulament în sensul că revine Consiliului să explice modul în care accesul la documentul nr. 11897/99 aducea atingere în mod concret și efectiv interesului protejat invocat, întrucât nu este suficient ca documentul nr. 11897/09 să țină de domeniul relațiilor internaționale pentru a se aplica excepția. În consecință, Tribunalul a verificat dacă susținerea Consiliului pentru refuzul accesului la documentul nr. 11897/99 era plauzibilă. S‑a respectat astfel cerința de la articolul 4 alineatul (1) litera (a) din regulament ca instituția care invocă o excepție să demonstreze motivul pentru care a considerat, într‑un anumit caz, că există un risc pentru protecția interesului public. Prin urmare, Tribunalul nu a săvârșit o eroare atunci când a examinat dacă Consiliul a arătat că accesul la documentul nr. 11897/99 ar fi putut să aducă atingere în mod concret și real (sau în mod concret și efectiv) protecției unui interes public în sensul excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță, referitoare la relațiile internaționale.

Interpretăm punctele 46-59 din hotărârea atacată în sensul că Tribunalul a considerat că Consiliul nu a susținut în mod plauzibil faptul că accesul la documentul nr. 11897/99 ar aduce atingere protecției interesului public în ceea ce privește relațiile internaționale, din două motive: (i) Consiliul a presupus că există o regulă generală potrivit căreia divergențele privind temeiul juridic nu trebuie divulgate întrucât aduc atingere caracterului unitar al negocierilor și (ii) Consiliul nu ținut cont de faptul că o parte esențială din conținutul documentului nr. 11897/09 era deja publică.

După cum admite într‑adevăr Consiliul, Tribunalul menționează criteriul corect la punctul 25 din hotărârea sa, unde se referă atât la marja largă de apreciere pe care o are instituția în aplicarea criteriilor generale referitoare la afectarea interesului public în domeniul relațiilor internaționale astfel cum se prevede la articolul 4 din regulament, cât și la Hotărârea Curții în cauza Sison ( 32 ). Prin urmare, raționamentul Consiliului în decizia atacată nu a îndeplinit ceea ce se impunea în urma unei interpretări corecte a articolului 4 alineatul (1) litera (a). Tribunalul a admis în mod expres nu numai faptul că Consiliul se bucură de o marjă largă de apreciere, ci și că întinderea controlului său este limitată.

La analiza motivului formulat de doamna in 't Veld în primă instanță, prin care a invocat existența unei încălcări a articolului 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță din regulament, Tribunalul nu a identificat pe care dintre cele patru elemente menționate în Hotărârea Sison s‑a întemeiat în mod precis decizia sa: (i) nerespectarea normelor de procedură, (ii) nerespectarea obligației de motivare, (iii) existența unei erori vădite de apreciere sau (iv) existența unui abuz de putere ( 33 ). Tribunalul a preferat să se concentreze asupra interpretării articolului 4 alineatul (1) litera (a) din regulament și a concluzionat că Consiliul nu a arătat în ce mod s‑ar aduce atingere protecției interesului public ( 34 ). Tribunalul nu a mers atât de departe încât să substituie propria apreciere privind decizia atacată celei a Consiliului – nu a afirmat că nu exista un risc pentru protecția interesului public. În opinia noastră, această apreciere este în esență în concordanță cu Hotărârea Sison.

Prin urmare, considerăm că primul motiv de recurs este neîntemeiat.

Al doilea motiv de recurs are două aspecte. În primul rând, Consiliul susține că Tribunalul nu a luat în considerare nici conținutul sensibil al avizului juridic, nici circumstanțele specifice care se aplică în cazul cererii de acces formulate de doamna in 't Veld și a aplicat un criteriu de control eronat. În al doilea rând, Consiliul susține că, atunci când a examinat criteriul interesului public superior [prevăzut la articolul 4 alineatul (2) al doilea paragraf], Tribunalul a săvârșit o eroare asimilând negocierea și încheierea unui acord internațional activităților legislative ale instituției.

În hotărârea atacată, Tribunalul s‑a referit mai întâi la „testul Turco”: „Într‑o primă etapă, Consiliul trebuie să se asigure că documentul a cărui divulgare este cerută privește într‑adevăr consultanța juridică și, în caz afirmativ, să stabilească părțile acestuia care sunt efectiv avute în vedere și, prin urmare, susceptibile să intre în domeniul de aplicare al excepției respective. Într‑o a doua etapă, Consiliul trebuie să examineze dacă divulgarea părților din documentul în cauză identificate ca privind consultanța juridică «ar putea aduce atingere protecției» acesteia din urmă. Într‑o a treia etapă, în cazul în care consideră că divulgarea unui document ar aduce atingere protecției consultanței juridice, Consiliului îi revine obligația să verifice că nu există un interes public superior care să justifice această divulgare, în pofida atingerii care ar putea rezulta din aceasta în ceea ce privește aptitudinea de a solicita consultanță juridică și de a primi avize sincere, obiective și complete [...].” ( 35 )

Tribunalul a statuat că documentul nr. 11897/09 are într‑adevăr legătură cu consultanța juridică (prima etapă din testul Turco). Apoi, Tribunalul a subliniat că orice risc de a se aduce atingere protecției consultanței juridice trebuie să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic (a doua etapă din testul Turco). Tribunalul a considerat că motivele invocate de Consiliu în scopul de a refuza accesul la documentul nr. 11897/09 nu permit să se stabilească existența unui astfel de risc prin elemente de probă clare și detaliate. Simplul fapt că respectivul aviz juridic conținut în documentul nr. 11897/09 privea relațiile internaționale ale Uniunii nu era suficient în sine pentru a atrage aplicarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din regulament. Faptul că acest aviz juridic din documentul nr. 11897/09 privea relațiile internaționale a fost deja luat în considerare în conexiune cu excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță. Cu toate acestea, Tribunalul a admis că trebuie acordată o protecție sporită atunci când sunt în curs astfel de negocieri ( 36 ).

Tribunalul a statuat că nu este suficientă invocarea de către Consiliu a unor considerații generale potrivit cărora, într‑un domeniu sensibil, se poate prezuma o amenințare la adresa unui interes public protejat și ar fi suficientă demonstrarea existenței interesului protejat prin articolul 4 alineatul (2) din regulament. De asemenea, o atingere concretă și previzibilă adusă interesului în discuție în sensul articolului 4 alineatul (2) nu poate fi stabilită nici prin simpla exprimare a unei temeri de a divulga cetățenilor divergențele de opinie dintre instituții în privința temeiului juridic al activității internaționale a Uniunii Europene (și de a da naștere astfel unor dubii privind legalitatea acestei activități). Transparența conferă o legitimitate sporită instituțiilor în ochii cetățenilor Uniunii și le mărește acestora nivelul de încredere în aceste instituții prin faptul că permite dezbateri publice. Acest principiu se aplică și în cazul activității internaționale a Uniunii Europene, întrucât procesul decizional în acest domeniu nu este exceptat de la aplicarea principiului transparenței ( 37 ).

În continuare, Tribunalul a respins susținerea că ar putea fi pusă în pericol capacitatea Serviciului juridic al Consiliului de a apăra, în cadrul procedurilor judiciare, o poziție în privința căreia a emis un aviz negativ ( 38 ). Mai mult, Tribunalul a statuat că Consiliul nu era îndreptățit să nu prezinte mai multe elemente doar din cauza conținutului sensibil al documentului 11897/09 ( 39 ).

Tribunalul a arătat că revenea Consiliului sarcina de a stabili un echilibru între interesul specific care trebuie protejat prin nedivulgarea documentului vizat și un eventual interes public superior care justifică această divulgare (a treia etapă din testul Turco). În această privință, Consiliul trebuie să țină seama în special de interesul public de a face accesibil documentul nr. 11897/09, având în vedere avantajele care decurg dintr‑o transparență sporită: o mai bună participare a cetățenilor la procesul decizional, o conferire a unei legitimități sporite și o îmbunătățire a responsabilității administrației față de cetățeni într‑un sistem democratic ( 40 ).

Tribunalul a admis că aceste considerații au în mod evident o relevanță deosebită atunci când Consiliul acționează în calitate de legiuitor. Acesta a recunoscut că inițierea și participarea la negocieri în vederea încheierii unui acord internațional sunt, în principiu, de domeniul executivului. Tribunalul a admis și faptul că participarea publicului în procedura de negociere și de încheiere a unui acord internațional este în mod necesar limitată, având în vedere interesul legitim de a nu dezvălui elementele strategice ale negocierilor ( 41 ).

Totuși, Tribunalul a concluzionat că, deși Consiliul nu acționa în calitatea sa de legiuitor, aplicarea considerațiilor legate de principiul transparenței procesului decizional la nivelul Uniunii nu poate fi exclusă în cazul afacerilor externe, în special atunci când o decizie prin care se autorizează deschiderea negocierilor privește un acord internațional care poate avea un impact asupra unui domeniu al activității legislative a Uniunii. Tribunalul a arătat că acordul preconizat privea protecția datelor cu caracter personal, care reprezintă un drept fundamental. Astfel, Consiliul era obligat să ia în considerare domeniul vizat prin acordul respectiv, verificând, în conformitate cu principiul accesului cât mai larg al publicului la documente, dacă interesul general privind o transparență sporită în procedura în discuție nu justifica divulgarea completă – sau mai largă – a documentului solicitat, în pofida riscului de a se aduce atingere protecției consultanței juridice ( 42 ).

Tribunalul a admis că există un interes public superior care justifică divulgarea documentul nr. 11897/09, întrucât aceasta ar contribui la sporirea legitimității instituțiilor și ar crește încrederea cetățenilor Uniunii în acestea, permițând desfășurarea unor dezbateri deschise privind punctele asupra cărora există o divergență de opinii. Mai mult, în documentul în cauză se analizează temeiul juridic al unui acord care, după încheiere, urmează să aibă incidență asupra dreptului fundamental la protecția datelor cu caracter personal. Prin urmare. Tribunalul a constatat că, excluzând orice posibilitate de a lua în considerare domeniul vizat de acordul preconizat pentru a determina dacă există un interes public superior care ar justifica eventual divulgarea documentului solicitat, Consiliul a omis să stabilească un echilibru între interesele opuse existente atunci când a făcut aplicarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din regulament ( 43 ).

Tribunalul a examinat apoi argumentele Comisiei: (i) că, în ceea ce privește relațiile internaționale, care fac obiectul excepției obligatorii de la articolul 4 alineatul (1) litera (a) din regulament, nu este necesar același nivel de transparență ca în cazul activităților legislative ale instituțiilor și (ii) că documentul nr. 11897/09 era deosebit de sensibil din cauza obiectului său și a negocierilor încă în curs de desfășurare. Tribunalul a considerat că aceste argumente sunt neconvingătoare.

În primul rând, faptul că documentul în cauză privește un domeniu pentru care potențial se aplică excepția [prevăzută la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță] privind protecția interesului public în domeniul relațiilor internaționale nu prezenta relevanță pentru decizia legată de aplicarea excepției distincte [prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță] referitoare la protecția consultanței juridice. În al doilea rând, faptul că negocierile erau încă în curs nu era decisiv în cadrul verificării dacă, în pofida acelui risc, exista un interes public superior care justifica divulgarea. Dacă interesul public privind transparența procesului decizional ar trebui luat în considerare numai după încheierea procesului decizional, acest interes și‑ar pierde semnificația ( 44 ).

Consiliul susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept prin (i) nepunerea în balanță a faptului că avizul juridic privește negocierea în curs a unui acord internațional, (ii) aplicarea unui criteriu de control care impune Consiliului să stabilească prejudiciul concret și real, precum și să prezinte dovezi detaliate concrete privind prejudiciul respectiv și (iii) neluarea în considerare a circumstanțelor speciale existente în cazul cererii doamnei in 't Veld.

Al doilea argument abordează o chestiune importantă, și anume dacă testul de control stabilit de Curte în Hotărârea Turco ar trebui aplicat la examinarea cererilor de acces la avizele juridice ale Consiliului privind derularea unor relații internaționale în curs. Prin urmare, vom analiza acest aspect înainte de a aborda, mai pe scurt, primul și al treilea dintre argumentele menționate.

Atât Consiliul, cât și Comisia susțin că nu ar trebui să se facă aplicarea testului Turco întrucât avizul juridic nu a fost emis în contextul unei activități legislative. Mai mult, Consiliul afirmă că în Hotărârea Turco nu se face referire la criteriul prejudiciului concret și efectiv. În consecință, Tribunalul a săvârșit o eroare aplicând acest criteriu.

Doamna in 't Veld susține că Tribunalul nu a săvârșit o eroare de drept aplicând testul Turco. Referirea făcută de Consiliu în recursul său ( 45 ) la caracterul „concret și real” are legătură cu o eroare de traducere din textul în limba engleză al hotărârii atacate: în versiunea în limba franceză se face referire în mod corect la acest criteriu, respectiv „[...] que la divulgation du document soit de nature à porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt de l’institution [...]” ( 46 ). Parlamentul susține poziția doamnei in 't Veld.

În opinia noastră, formularea „[...] could have specifically and actually undermined the public interest concerned [...]” folosită la punctul 69 din textul în limba engleză al hotărârii Tribunalului nu trebuie considerată importantă. Această expresie are același înțeles ca și termenii „specifically and effectively” de la punctul 49 din Hotărârea Turco (după cum am explicat mai devreme, la punctul 47 și la nota de subsol 30). Mai mult, Tribunalul nu a folosit expresia „prejudiciu concret și real” (sublinierea noastră), contrar celor sugerate de Consiliu în recursul său. La punctul 69 din hotărârea sa, Tribunalul se referă de fapt la „[...] riscul ca divulgarea [...] să fie de natură să aducă atingere în mod concret și efectiv interesului unei instituții de a solicita consultanță juridică și de a primi avize sincere, obiective și complete [...]” (sublinierea noastră). Acesta nu este același lucru cu a cere unei instituții să demonstreze „prejudiciul”. Prin urmare, considerăm că Tribunalul a aplicat criteriul corect și nu a interpretat greșit Hotărârea Turco.

Trebuie să se aplice testul Turco în trei etape unei cereri de divulgare a unui document care conține un aviz juridic privind relații internaționale în curs?

În opinia noastră, răspunsul este afirmativ.

Este adevărat că, în Hotărârea Turco, Curtea a stabilit că cele trei etape pe care le‑a identificat ar avea „o relevanță cu totul deosebită” atunci când Consiliul acționează în calitate de legiuitor ( 47 ). Totuși, cele trei etape propriu‑zise sunt formulate în termeni care sunt de aplicabilitate generală, astfel că nu se exclude posibilitatea de a se aplica și altor activități ale instituțiilor.

Cele trei etape ale testului Turco rezultă în mod direct tocmai din modul de formulare a articolului 4 alineatul (2) din regulament. Prin urmare, în opinia noastră, acestea trebuie aplicate întotdeauna când o instituție invocă aplicarea celei de a doua liniuțe a acestei dispoziții. Textul dispoziției nu conține nicio mențiune cu privire la chestiunea dacă contextul în care se solicită accesul la document are un caracter „legislativ”. În ceea ce ne privește, nu vedem niciun motiv convingător pentru care acest lucru ar trebui să fie un criteriu determinant ( 48 ).

Adăugăm că, deși, în general, este posibil să se distingă actele legislative de alte acte, nu toate activitățile instituțiilor se pot clasifica neapărat în categorii atât de clare și precise. Actele executive acoperă o gamă largă de activități diferite, inclusiv negocierea și încheierea acordurilor internaționale. Atunci când astfel de activități privesc chestiuni care au un impact asupra cetățenilor Uniunii – în special atunci când privesc drepturi fundamentale ale cetățenilor – transparența este un aspect important al procesului decizional. Transparența consolidează democrația, permițând cetățenilor să fie informați și să ia parte la procesul decizional ( 49 ). În această privință, considerațiile care se aplică actelor legislative sunt la fel de relevante pentru activitățile executive. Acest lucru face să fie greu de justificat aplicarea unui criteriu de control diferit actelor instituțiilor în funcție de modul în care ar trebui clasificată activitatea instituției într‑o anumită situație ( 50 ).

Adevărata întrebare în speță este dacă aplicarea celei de a doua etape a testului Turco – în care se verifică dacă instituția în cauză a stabilit faptul că riscurile sunt previzibile în mod rezonabil, iar nu pur ipotetice –, este adecvată în contextul specific al negocierii și încheierii unui acord internațional.

Întrucât regulamentul vizează conferirea unui drept cât mai larg posibil de acces public la documente, în opinia noastră, instituțiile ar trebui să fie obligate să analizeze efectul practic al divulgării de la caz la caz. Nu este suficient ca acestea să se bazeze pe afirmații generale atunci când refuză cererile de divulgare.

Suntem de acord cu aprecierile de la punctele 75 și 76 din hotărârea atacată că premisa trebuie să fie că principiul transparenței se aplică deciziilor luate în privința relațiilor internaționale la fel cum se aplică tuturor celorlalte activități ale Uniunii. Prin urmare, nu rezultă în mod automat că, dacă se divulgă o divergență de opinii asupra temeiului juridic, se „aduce atingere” protecției consultanței juridice în discuție pentru a se face aplicarea articolului 4 alineatul (2) din regulament.

Din condiția ca riscurile să fie „previzibile în mod rezonabil” rezultă mai curând că, dacă se respinge o cerere de acces la documente, atunci motivarea trebuie să indice de ce accesul ar aduce atingere „în mod concret și efectiv” interesului protejat.

Scopul motivării este de a da posibilitatea persoanei interesate să cunoască motivul respingerii cererii sale de acces, iar instanțelor, să își îndeplinească funcția de control judiciar ( 51 ). Motivarea inadecvată a deciziilor instituțiilor compromite realizarea acestor două obiective ( 52 ). Nimic din modul de redactare a regulamentului nu sugerează că ar trebui să se aplice un criteriu mai puțin exigent atunci când obiectul documentului privește negocierile internaționale. Posibilitatea (recunoscută de Tribunal la punctul 121 din hotărârea sa) ca instituțiile să își expună motivele în termeni mai abstracți atunci când există teama că, prin oferirea unor motive foarte detaliate pentru respingerea cererii de acces, s‑ar divulga conținutul documentului pe care urmăresc să îl protejeze reprezintă o măsură de protecție suficientă.

Acum ne îndreptăm atenția spre primul și al treilea argument ale Consiliului, pe care le vom aborda împreună. În cadrul primului său argument, Consiliul critică Tribunalul pentru că nu a luat în considerare faptul că avizul juridic din documentul nr. 11897/09 privea un subiect deosebit de sensibil – combaterea terorismului și a finanțării sale. Consiliul susține că Tribunalul ar fi trebuit să deducă din aceasta că documentul nr. 11897/09 necesită mai multă, iar nu mai puțină protecție și ar fi trebuit, prin urmare, să aplice o prezumție de nedivulgare, astfel cum s‑a stabilit în jurisprudența Curții ( 53 ). În loc să procedeze astfel, Tribunalul a concluzionat în mod incorect că aspectele legate de relațiile internaționale din documentul nr. 11897/09 au fost luate în considerare la examinarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță din regulament. Consiliul susține prin al treilea argument că Tribunalul nu a ținut cont, în acest context, de obiectul sensibil al documentului nr. 11897/09.

Doamna in 't Veld susține că Tribunalul a luat de fapt în considerare natura specifică a obiectului avizului juridic și că în mod greșit Consiliul susține că se aplică reguli speciale în cazul cererilor de acces la avizele juridice atunci când acestea privesc relațiile internaționale. Dimpotrivă, în cazul unor astfel de documente ar trebui să existe un nivel înalt de transparență. Parlamentul adaugă în sprijinul acestor susțineri că Consiliul nu a stabilit modul în care divulgarea (unor informații care sunt deja la dispoziția publicului) ar aduce atingere în mod concret și efectiv consultanței juridice în sensul regulamentului. Interesul public în domeniul relațiilor internaționale trebuie să fie analizat în temeiul articolului 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță. Interesele protejate de această dispoziție și cele protejate de articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din regulament nu sunt identice din punct de vedere juridic.

Este adevărat că există o strânsă legătură între excepțiile prevăzute la articolul 4 alineatele (1) și (2) din regulament. În consecință, este necesar să nu uităm, atunci când analizăm excepția privind consultanța juridică, că documentul nr. 11897/09 privește relațiile internaționale (mai exact negocieri privind un subiect sensibil). Totuși, din cuprinsul punctului 71 din hotărârea atacată rezultă în mod clar că Tribunalul chiar a luat în considerare acest lucru. La punctul 72, Tribunalul a analizat în mod expres faptul că negocierile erau în curs atunci când doamna in 't Veld a solicitat accesul la documentul nr. 11897/09.

Excepția privind consultanța juridică prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din regulament trebuie interpretată în sensul că vizează protejarea interesului unei instituții de a solicita consultanță juridică și de a primi avize sincere, obiective și complete ( 54 ). Instituția care se întemeiază pe această excepție trebuie, așadar, să arate motivul pentru care s‑ar aduce atingere protecției interesului său de a solicita și de a primi astfel de avize juridice dacă s‑ar acorda accesul la documentul în cauză. Suntem de acord cu afirmația Tribunalului potrivit căreia faptul că documentul nr. 11897/09 privește negocieri internaționale în curs legate de un subiect sensibil nu este în sine suficient pentru a stabili că Consiliul ar fi în imposibilitate să solicite și să primească avize sincere, obiective și complete de la Serviciul juridic propriu și că accesul ar trebui, prin urmare, refuzat.

Nu acceptăm nici faptul că abordarea Tribunalului nu este în concordanță cu jurisprudența Curții. Într‑adevăr, Curtea a statuat în privința celorlalte excepții prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din regulament (protecția procedurilor judiciare) ( 55 ) și la a treia liniuță din această dispoziție (protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit) ( 56 ) că există o prezumție de nedivulgare, în Hotărârea API ( 57 ) și în Hotărârea Technische Glaswerke ( 58 ). Cele două hotărâri s‑au întemeiat însă pe motive specifice în fiecare cauză.

Hotărârea API privește o cerere de acces la memorii redactate de Comisie în cadrul procedurilor desfășurate în fața instanțelor Uniunii. Curtea și‑a întemeiat decizia potrivit căreia se aplică o prezumție de nedivulgare în vederea protecției procedurilor judiciare pe următoarele considerații: (i) astfel de documente sunt specifice și sunt întocmite exclusiv pentru un anumit litigiu ( 59 ); (ii) excepția implică, în special, respectarea principiilor egalității armelor și bunei administrări a justiției ( 60 ); (iii) divulgarea memoriilor ar avea ca efect expunerea activităților judiciare la presiuni externe, cel puțin în percepția publicului, iar serenitatea dezbaterilor (judiciare) ar avea de suferit ( 61 ) și (iv) o astfel de prezumție se justifica în lumina Statutului Curții de Justiție a Uniunii Europene și a regulamentelor de procedură ale instanțelor Uniunii ( 62 ). Curtea a adăugat că din articolul 15 TFUE (pe atunci articolul 255 CE) și din economia regulamentului rezultă că obligația de transparență revine Curții doar atunci când își exercită atribuțiile administrative ( 63 ).

Hotărârea Technische Glaswerke privește o cerere de acces la dosarul administrativ al Comisiei în cadrul unei proceduri privind ajutoarele de stat, deschisă în temeiul articolului 88 alineatul (2) CE [devenit articolul 108 alineatul (2) TFUE]. Curtea a statuat în special că, în procedurile de control al ajutoarelor de stat, părțile interesate, cu excepția statului membru în cauză, nu au dreptul să consulte documentele aflate în dosarul administrativ al Comisiei. Curtea a considerat că trebuie să existe o prezumție generală că divulgarea documentelor din dosarul administrativ ar aduce în principiu atingere protecției obiectivelor activităților de anchetă prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din regulament ( 64 ).

În Hotărârea API și în Hotărârea Technische Glaswerke, Curtea a identificat caracteristici specifice atât documentului în cauză, cât și circumstanțelor existente cauzei, care indicau motivul pentru care s‑ar fi adus atingere în mod necesar întotdeauna interesului protejat, înainte de a concluziona că există o prezumție de nedivulgare. Prin urmare, Curtea a pornit de la premisa că este prea simplistă concepția că o excepție stabilită prin regulament se aplică doar pentru că un document solicitat se încadrează în categoria identificată în respectiva excepție. Întrucât Tribunalul a considerat că nu au fost identificate de către Consiliu elemente concrete care să demonstreze că divulgarea avizului juridic (care, în acest caz, privește o divergență de opinii asupra temeiului juridic) ar aduce atingere în mod necesar posibilității sale de a solicita și de a primi un astfel de aviz, Tribunalul a concluzionat în mod corect că nu exista nicio prezumție de nedivulgare.

În sfârșit, în ceea ce privește susținerea Consiliului că exista un risc real de afectare a capacității serviciului său juridic de a apăra în proceduri ulterioare o poziție în privința căreia a emis un aviz negativ, există o jurisprudență constantă în sensul că un astfel de argument are o natură prea generală pentru a justifica aplicarea unei excepții de la principiul transparenței prevăzut de regulament ( 65 ).

Consiliul susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept, în primul rând, prin faptul că i‑a cerut să stabilească un echilibru între protecția consultanței juridice și principiul general al transparenței în condițiile în care este implicat în negocieri internaționale aflate în curs; în al doilea rând, prin faptul că a considerat că principiul general menționat reprezintă interesul public superior; în al treilea rând, prin faptul că a impus Consiliului același nivel de transparență privind negocierile internaționale ca în cazul Hotărârii Turco, în care instituția implicată acționa în calitate de legiuitor. În plus, Consiliul consideră că persoanei care solicită accesul îi revine sarcina să identifice un interes public concret și clar care justifică divulgarea, iar nu Consiliului să stabilească un echilibru între transparență, democrație și participarea publicului și protecția consultanței juridice.

Comisia și‑a exprimat două motive principale de îngrijorare: (i) Tribunalul a considerat (potrivit acesteia) caracterul sensibil al subiectului ca fiind lipsit de relevanță atunci când a analizat criteriul interesului public superior și (ii) Tribunalul a asimilat încheierea unui acord internațional cu activitățile legislative ale unei instituții la aplicarea criteriului interesului public superior.

Doamna in 't Veld susține că decizia Curții în cauza Turco nu se limitează la activitățile legislative ale Uniunii în sensul formal. Principiul care stă la baza tratatului și a jurisprudenței este că cetățenii trebuie să cunoască și să poată participa la discuții legate de normele care le afectează drepturile fundamentale înainte ca ele să fie adoptate. Parlamentul nu a prezentat observații privind chestiunea interesului public superior.

Suntem de acord cu Comisia că trebuie să fie luat în considerare caracterul sensibil al obiectului documentului nr. 11897/09. În opinia noastră, Tribunalul a făcut tocmai acest lucru la punctele 81-88 din hotărârea atacată.

Considerăm însă că nu este deosebit de semnificativ faptul că documentul nr. 11897/09 se încadrează în activitățile Consiliului din domeniul relațiilor internaționale în sensul articolului 4 alineatul (1) litera (a) la analiza problemei dacă excepția privind consultanța juridică prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță poate fi aplicată. Atât la începutul articolului 4 alineatul (1), cât și la începutul articolului 4 alineatul (2) există o formulare imperativă: „Instituțiile resping cererile de acces la un document în cazul în care divulgarea conținutului ar putea aduce atingere protecției [...]”. Diferența dintre cele două dispoziții este că excepțiile de la alineatul (2) se stabilesc prin raportare la criteriul interesului public superior, în timp ce acelea de la alineatul (1) nu se stabilesc astfel, fiind excepții absolute.

Regulamentul nu precizează dacă trebuie aplicat un criteriu de control special în cazul avizelor juridice care privesc relațiile internaționale ale Uniunii. Nici nu indică dacă, atunci când se analizează dacă există un interes public superior pentru divulgare, obiectul avizului juridic trebuie să influențeze deciziile privind cererile de acces.

În opinia noastră, la punctul 81 din hotărârea atacată, Tribunalul a interpretat în mod corect articolul 4 alineatul (2) din regulament în sensul că revine Consiliului să stabilească un echilibru între apărarea interesului protejat prin refuzul accesului și orice interes public care justifică divulgarea. Această interpretare este în concordanță cu textul respectivei prevederi, care – potrivit interpretării noastre – atribuie instituției în cauză sarcina de a realiza analiza, în loc să impună în mod expres solicitantului – astfel cum ar fi putut să o facă – să stabilească și să indice un interes public clar și concret care justifică divulgarea.

Reiese în mod clar din cuprinsul punctelor 87 și 88 din hotărârea atacată că Tribunalul a identificat o diferență între activitatea legislativă a unei instituții și participarea sa la negocieri în vederea încheierii unui acord internațional, pe care Tribunalul a clasificat‑o ca ținând în principiu de domeniul executiv. Prin urmare, Tribunalul nu a săvârșit o eroare de drept prin abordarea nediferențiată a activităților legislative și executive ale Consiliului.

Scopul general al regulamentului este să asigure cetățenilor cel mai larg acces posibil la documentele instituțiilor Uniunii ( 66 ). Principiul transparenței trebuie astfel să fie luat în considerare când se stabilește, în vederea aplicării articolului 4 alineatul (2) din regulament, echilibrul dintre excepția invocată și interesul public superior ( 67 ).

Transparența nu este un concept abstract și nici nu este o cerință absolută. Aceasta trebuie adesea analizată în raport cu alte obiective concurente. Prin urmare, considerăm că este prea simplist să spunem (de exemplu) că, în cazul actelor legislative, trebuie să existe în general un nivel înalt de transparență, dar că, în cazul altor activități ale instituțiilor, nivelul de transparență trebuie să fie mai redus. Regula generală potrivit regulamentului este că instituțiile trebuie să garanteze un acces cât mai larg la documentele lor ( 68 ). Deși admitem caracterul special al negocierilor internaționale, nu înseamnă în mod automat că se asigură întotdeauna o transparență mai redusă, iar nu una mai mare, în cazul unor astfel de activități, nici chiar atunci când, ca în cazul de față, obiectul este considerat sensibil.

Punctul nostru de vedere este că nu trebuie să fie determinant dacă instituția acționează în domeniul legislativ, executiv sau administrativ. Ceea ce contează mai degrabă este că, în fiecare caz în parte, instituția implicată trebuie să realizeze în mod atent și obiectiv analiza impusă de regulament și trebuie să ofere motivarea concretă și detaliată necesară în cuprinsul deciziei sale.

Tribunalul atrage atenția la punctele 91-95 din hotărârea atacată asupra unei omisiuni importante a Consiliului atunci când a analizat existența unui interes public superior care justifică divulgarea și a luat decizia privind cererea de acces la documentul nr. 11897/09. Consiliul a omis să ia în considerare faptul că obiectul acordului preconizat privește drepturi fundamentale, lucru care justifica un nivel mai înalt (iar nu mai scăzut) de transparență. În consecință, Tribunalul a concluzionat că, pentru aplicarea prevederilor articolului 4 alineatul (2) din regulament, analiza realizată de Consiliu nu a fost completă.

Considerăm că obiectul acordului preconizat trebuie să fie un factor relevant la stabilirea punctului de echilibru al intereselor publice. Atunci când este probabil ca obiectul să aibă un impact asupra drepturilor cetățenilor Uniunii, în special asupra drepturilor lor fundamentale, există un interes public clar care justifică divulgarea. Întrebarea este, așadar, care dintre cele două interese concurente reprezintă interesul superior. În speță, chestiunile între care trebuia să se stabilească un echilibru erau, pe de o parte, impactul divulgării asupra intereselor Consiliului de a solicita și de a primi avize din partea serviciului său juridic și, pe de altă parte, interesul general privind transparența (în special atunci când este posibilă afectarea drepturilor fundamentale) ( 69 ) și principiul că transparența consolidează democrația și permite cetățenilor Uniunii să participe la procesul decizional, conferind legitimitate sporită instituțiilor. Considerăm că în absența examinării acestor elemente, nu s‑a realizat o analiză completă în sensul articolului 4 alineatul (2) din regulament. Prin urmare, în opinia noastră, al doilea motiv de recurs este nefondat.

În conformitate cu articolele 138 alineatul (1) și 140 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, Consiliul, în calitatea sa de parte care a căzut în pretenții în prezentul recurs, trebuie obligat la plata cheltuielilor de judecată, iar Parlamentul și Comisia trebuie să suporte fiecare propriile cheltuieli.

Având în vedere toate considerațiile de mai sus, propunem Curții: — să respingă recursul; — să oblige Consiliul la plata cheltuielilor de judecată; — să dispună ca Parlamentul European și Comisia Europeană să suporte propriile cheltuieli de judecată.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

ELEANOR SHARPSTON

prezentate la 13 februarie 2014 ( 1 )

Dreptul Uniunii Europene

Tratatele

Regulamentul

Decizia atacată și contextul său

Procedura în fața Tribunalului și hotărârea atacată

Recursul și procedura în fața Curții

Primul motiv: interpretarea greșită a articolului 4 alineatul (1) litera (a) din regulament

Primul aspect: alegerea temeiului juridic

Al doilea aspect: criteriul de control

Al doilea motiv: interpretarea eronată a articolului 4 alineatul (2) a doua liniuță

Primul aspect: neexaminarea obiectului concret al avizului juridic și aplicarea unui criteriu de control eronat

Al doilea aspect: criteriul interesului public superior

Cheltuieli de judecată

Concluzie