Concluziile avocatului general J. Kokott prezentate la 27 iunie 2013.#Comisia Europeană împotriva Consiliului Uniunii Europene.#Acțiune în anulare – Decizia 2011/853/UE a Consiliului – Convenția europeană pentru protecția juridică a serviciilor bazate pe acces condiționat și a serviciilor de acces condiționat – Directiva 98/84/CE – Temei juridic – Articolul 207 TFUE – Politica comercială comună – Articolul 114 TFUE – Piața internă.#Cauza C-137/12.

Problema privind întinderea competențelor recunoscute instituțiilor Uniunii în domeniul comerțului exterior nu numai că prezintă o importanță practică deosebită, dar are, în același timp, caracter constituțional ( 2 ). Prin urmare, nu este de mirare că această problematică este cauza a numeroase litigii.

În prezenta cauză, Curtea este chemată să hotărască dacă Uniunea Europeană trebuie să încheie un acord de drept internațional privind protecția furnizorilor de anumite servicii audiovizuale și de anumite servicii ale societății informaționale în cadrul politicii sale comerciale comune sau ca parte a politicilor elaborate în cadrul pieței interne. În acest sens, este necesar să se delimiteze în mod corect domeniul de aplicare al articolului 207 TFUE de cel al articolului 114 TFUE. În plus, trebuie să se decidă dacă competența Uniunii de a încheia acest acord a avut caracter exclusiv în sensul articolului 2 alineatul (1) TFUE coroborat cu articolul 3 TFUE, cu alte cuvinte dacă Uniunea putea să încheie singură acordul sau numai împreună cu statele sale membre ca acord mixt.

Aceste probleme se ridică în legătură cu Convenția europeană pentru protecția juridică a serviciilor bazate pe acces condiționat și a serviciilor de acces condiționat ( 3 ) (denumită în continuare „convenția”), care are rolul de a asigura protecția serviciilor audiovizuale și a celor ale societății informaționale oferite contra cost și bazate pe sau care constau în acces condiționat (de exemplu programe de televiziune codate transmise de televiziunile cu plată) împotriva accesului neautorizat.

Consiliul a aprobat semnarea acestei convenții prin Decizia 2011/853/UE ( 4 ) (denumită în continuare „decizia atacată”). În timp ce Comisia consideră că Uniunea ar fi fost singura competentă să încheie convenția în temeiul articolului 207 TFUE, Consiliul s‑a întemeiat pe articolul 114 TFUE ( 5 ) și a pornit de la premisa că este vorba despre un acord mixt al Uniunii și al statelor sale membre ( 6 ).

Care dintre aceste două opinii trebuie să primeze este o chestiune care depinde nu în ultimul rând de aspectul dacă și în ce măsură convenția în litigiu se suprapune cu Directiva 98/84/CE ( 7 ) (denumită în continuare „directiva”), care cuprinde dispoziții aplicabile în cadrul Uniunii cu privire la protecția juridică a serviciilor cu acces condiționat și a serviciilor de acces condiționat.

Hotărârea Curții de Justiție în această cauză va fi un îndrumar pentru delimitarea competențelor externe ale Uniunii și ale statelor sale membre după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona. În plus, aceasta ar putea contribui în mod semnificativ la dezvoltarea „doctrinei AETR” ( 8 ) privind actualele prevederi ale articolului 3 alineatul (2) TFUE și ale articolului 216 alineatul (1) TFUE.

În partea întâi din Tratatul FUE („Principiile”), în cadrul titlului I („Categorii și domenii de competențe ale Uniunii”), se regăsește articolul 3 TFUE, care are, în esență, următorul cuprins: „(1) Competența Uniunii este exclusivă în următoarele domenii: […] (e) politica comercială comună. (2) De asemenea, competența Uniunii este exclusivă în ceea ce privește încheierea unui acord internațional în cazul în care această încheiere este prevăzută de un act legislativ al Uniunii ori este necesară pentru a permite Uniunii să își exercite competența internă sau în măsura în care aceasta ar putea aduce atingere normelor comune sau ar putea modifica domeniul de aplicare a acestora.”

Partea a treia a Tratatului FUE („Politicile și acțiunile interne ale Uniunii”), în cadrul titlului I („Piața internă”), cuprinde ca dispoziție introductivă articolul 26 TFUE, al cărui alineat (1) are următorul conținut: „Uniunea adoptă măsurile pentru instituirea sau asigurarea funcționării pieței interne, în conformitate cu dispozițiile incidente ale tratatelor.”

De asemenea, în partea a treia, în cadrul titlului VII, capitolul 3, intitulat „Apropierea legislațiilor”, cuprinde articolul 114 TFUE (ex‑articolul 100a TCE), al cărui alineat (1) are următorul conținut: „Cu excepția cazului în care tratatele dispun altfel, dispozițiile următoare se aplică în vederea realizării obiectivelor enunțate la articolul 26. Parlamentul European și Consiliul, hotărând în conformitate cu procedura legislativă ordinară și după consultarea Comitetului Economic și Social, adoptă măsurile privind apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre care au ca obiect instituirea și funcționarea pieței interne.”

În final, trebuie să se facă trimitere la articolul 216 alineatul (1) TFUE din cuprinsul părții a cincea („Acțiunea externă a Uniunii”) titlul V („Acordurile internaționale”) din Tratatul FUE, care are următorul conținut: Uniunea poate încheia acorduri cu una sau mai multe țări terțe sau organizații internaționale, în cazul în care se prevede astfel în tratate sau în cazul în care încheierea unui acord fie este necesară pentru realizarea, în cadrul politicilor Uniunii, a unuia dintre obiectivele stabilite prin tratate, fie este prevăzută printr‑un act juridic obligatoriu al Uniunii, fie poate influența normele comune ori poate modifica domeniul de aplicare a acestora.”

În ceea ce privește „serviciile bazate pe acces condiționat”, a căror protecție face obiectul prezentei proceduri, este vorba, în esență, despre transmisii televizate, transmisii de radiodifuziune sonoră și servicii ale societății informaționale, care nu pot fi accesate sau recepționate gratuit. În vederea protejării acestor servicii împotriva accesului neautorizat, sunt utilizate măsuri și echipamente tehnice care permit „accesul condiționat”, de exemplu prin codarea transmisiilor și punerea la dispoziția utilizatorilor, contra cost, de decodoare și parole pentru recepție.

Convenția europeană pentru protecția juridică a serviciilor bazate pe acces condiționat și a serviciilor de acces condiționat este un acord internațional care a fost negociat acum mai bine de zece ani în cadrul Consiliului Europei, cu participarea la vremea respectivă a Comunității Europene.

În final, la 6 octombrie 2006, convenția a fost adoptată de Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei. La 24 ianuarie 2001, convenția a fost deschisă semnării și a intrat în vigoare la 1 iulie 2003.

În prezent, cinci dintre statele membre ale Uniunii Europene sunt părți contractante la convenție: Republica Bulgaria, Republica Franceză, Republica Cipru, Regatul Țărilor de Jos și România. Croația, care va adera la Uniune în câteva zile – la 1 iulie 2013 –, a ratificat deja convenția. Marele Ducat al Luxemburgului a semnat convenția, dar nu a ratificat‑o.

În anul 2008, Comisia a exprimat opinia conform căreia este recomandabilă ratificarea convenției de către Comunitatea Europeană, întrucât ar permite membrilor Consiliului Europei „relansarea unei acțiuni internaționale”; convenția oferă „un important potențial de extindere internațională a protecției serviciilor de acces condiționat dincolo de teritoriul Uniunii Europene” ( 9 ).

La 15 decembrie 2010, Comisia a propus Consiliului, pe de o parte, semnarea ( 10 ) și, pe de altă parte, încheierea convenției ( 11 ); ambele propuneri s‑au întemeiat pe articolul 207 alineatul (4) TFUE.

În urma acestor propuneri, la 29 noiembrie 2011, Consiliul a redactat Decizia 2011/853, atacată în speță, privind semnarea convenției în numele Uniunii. În pofida propunerii Comisiei, Consiliul nu și‑a întemeiat totuși decizia pe articolul 207 alineatul (4) TFUE, ci pe articolul 114 TFUE. Spre deosebire de Comisie, Consiliul a considerat, în plus, că această convenție nu trebuie semnată numai de Uniunea Europeană, ci și de statele membre ( 12 ), și, prin urmare, convenția urma să aibă caracterul unui acord mixt.

Comisia și‑a menținut punctul de vedere conform căruia, în temeiul articolului 3 TFUE, Uniunea este singura competentă să încheie convenția, iar articolul 207 TFUE reprezintă temeiul juridic corect. Comisia și‑a exprimat acest punct de vedere într‑o opinie separată la procesul‑verbal al Consiliului și și‑a rezervat dreptul de a întreprinde toate acțiunile legale ( 13 ).

Prin cererea introductivă din 12 martie 2012, primită de grefa Curții la 14 martie 2012, Comisia a formulat în temeiul articolului 263 al doilea paragraf TFUE prezenta acțiune în anulare.

Prin Ordonanța din 6 august 2012, președintele Curții a admis cererea de intervenție formulată de Parlamentul European în susținerea concluziilor Comisiei, precum și cererile de intervenție formulate de Republica Franceză, de Regatul Țărilor de Jos, de Republica Polonă, de Regatul Suediei și de Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord în susținerea concluziilor Consiliului.

Comisia, susținută de Parlamentul European, solicită: — anularea Deciziei 2011/853/UE a Consiliului din 29 noiembrie 2011; — obligarea Consiliului Uniunii Europene la plata cheltuielilor de judecată.

La rândul său Consiliul, sprijinit de intervenientele în susținerea concluziilor sale, solicită: — respingerea acțiunii ca nefondată și — obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată ( 14 ).

Procedura în fața Curții cu privire la acțiunea Comisiei s‑a desfășurat în scris și, ulterior, oral în ședința din 30 aprilie 2013 ( 15 ).

Pentru înțelegerea prezentului litigiu sunt relevante următoarele dispoziții ale Directivei 98/84 și ale convenției.

Articolul 1 din Directiva 98/84, intitulat „Domeniul de aplicare”, prevede că obiectivul acestei directive este „apropierea dispozițiilor statelor membre privind măsurile de luptă împotriva dispozitivelor ilegale care permit un acces neautorizat la un serviciu protejat”.

Articolul 2 din Directiva 98/84 cuprinde numeroase definiții. În sensul acestei directive: „(a) «serviciu protejat» înseamnă unul dintre următoarele servicii, cu condiția ca acesta să fie furnizat în schimbul unei plăți și pe bază de acces condiționat: — transmisie televizată, astfel cum este definită la articolul 1 litera (a) din Directiva 89/552/CEE; — radiodifuziune sonoră, și anume transmisia cu sau fără fir, inclusiv prin satelit, a programelor de radio destinate publicului; — servicii ale societății de informație în sensul articolului 1 punctul 2 din Directiva 98/34/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 22 iunie 1998, care prevede o procedură de informare în domeniul standardelor și reglementărilor tehnice și al normelor referitoare la serviciile societății de informație […] sau furnizarea unui acces condiționat la serviciile menționate mai sus, considerată ca un serviciu întreg; (b) «acces condiționat» înseamnă orice măsură și/sau orice dispozitiv tehnic care subordonează accesul la serviciul protejat sub o formă clară la o autorizație individuală prealabilă; […] (e) «dispozitiv ilicit» înseamnă orice echipament sau program conceput sau adaptat pentru a permite accesul la un serviciu protejat sub o formă clară fără autorizarea prestatorului de servicii; […]”

Articolul 4 din Directiva 98/84 („Activități ilicite”) prevede: „Statele membre interzic pe teritoriul lor fiecare din următoarele activități: (a) fabricarea, importul, distribuția, vânzarea, închirierea sau deținerea dispozitivelor ilicite în scopuri comerciale; (b) instalarea, întreținerea sau înlocuirea unui dispozitiv ilicit în scopuri comerciale; (c) recurgerea la comunicații comerciale pentru promovarea dispozitivelor ilicite.”

În sfârșit, articolul 5 din Directiva 98/84, intitulat „Sancțiuni și mijloace de drept”, prevede următoarele: (1) Sancțiunile sunt efective, cu caracter de descurajare și proporționale cu consecința potențială a activității ilicite. (2) Statele membre adoptă măsurile necesare pentru a asigura ca prestatorii de servicii protejate ale căror interese sunt afectate de o activitate ilicită specificată la articolul 4, care este exercitată pe teritoriul lor, să aibă acces la mijloacele de drept adecvate și în special să poată să intenteze o acțiune de despăgubire și să obțină un ordin sau o altă măsură preventivă, astfel ca, după caz, să ceară ca dispozitivele ilicite să fie eliminate din circuitele comerciale.”

Secțiunea I din convenție, intitulată „Prevederi generale”, cuprinde articolul 1, intitulat „Obiectul și scopul”, care prevede următoarele: „Prezenta convenție are ca obiect serviciile de transmisie (difuzare) și serviciile societății informaționale, oferite contra cost și bazate pe sau care constau în acces condiționat. Convenția are ca scop scoaterea în afara legii pe teritoriul părților a unui număr de activități care oferă acces neautorizat la serviciile protejate și armonizarea legislațiilor părților în acest domeniu.”

La articolul 4 din secțiunea II, intitulată „Activități ilicite”, convenția enumeră o serie de definiții pentru „faptele ilicite”, care corespund, în esență, definițiilor de la articolul 4 din Directiva 98/84.

În continuare, secțiunea III din convenție, intitulată „Sancțiuni și căi de atac”, cuprinde următoarele dispoziții: „Articolul 5 Sancțiuni pentru activități ilegale Părțile vor adopta măsurile potrivite pentru ca activitățile ilegale stabilite la articolul 4 să poată fi pedepsite prin sancțiuni penale, administrative sau de alt tip. Aceste măsuri vor fi efective, descurajatoare și proporționale cu impactul potențial al activităților ilegale. Articolul 6 Măsuri de confiscare Părțile vor adopta măsurile potrivite care sunt necesare pentru a permite preluarea și confiscarea dispozitivelor ilicite sau a materialelor promoționale, de marketing sau de reclamă folosite în comiterea unei fapte ilegale, precum și confiscarea oricăror profituri sau câștiguri financiare rezultate din activitatea ilegală. Articolul 7 Proceduri civile Părțile vor adopta măsurile necesare pentru a asigura furnizorilor de servicii protejate, ale căror interese sunt afectate de o activitate ilegală stabilită la articolul 4, accesul la căile legale corespunzătoare, inclusiv introducerea unei acțiuni pentru obținerea de despăgubiri și pentru realizarea unei intervenții sau a altei măsuri preventive, precum și, dacă este cazul, posibilitatea de a solicita eliminarea dispozitivelor ilicite de pe canalele comerciale.”

În secțiunea IV din convenție, intitulată „Aplicare și amendamente”, se regăsește articolul 8 privind „Cooperarea internațională”: „Părțile se angajează să își acorde asistență reciprocă pentru a aplica prevederile prezentei convenții. În conformitate cu prevederile instrumentelor internaționale relevante privind cooperarea internațională în probleme administrative și penale, precum și în acord cu legile lor interne, părțile vor susține reciproc cele mai ample măsuri de cooperare privind investigațiile și procedurile judiciare întreprinse în legătură cu faptele ilegale penale sau administrative stabilite în conformitate cu prezenta convenție.”

În final, trebuie să amintim articolul 11 alineatul (4) din convenție, care se regăsește de asemenea în secțiunea IV, intitulată „Aplicare și amendamente”, și care, în ceea ce privește „[r]elații[le] cu alte convenții sau acorduri”, prevede următoarele: „În relațiile lor mutuale, părțile care sunt membre ale Comunității Europene vor aplica regulile comunitare și, prin urmare, nu vor aplica regulile stabilite prin prezenta convenție, exceptând situația în care nu există nicio regulă comunitară care să reglementeze acest subiect particular.”

În opinia Comisiei, decizia atacată este ilegală pentru două motive. Pe de o parte, aceasta consideră că Consiliul și‑a întemeiat decizia pe un temei juridic greșit (primul motiv, a se vedea secțiunea A de mai jos). Pe de altă parte, Comisia invocă faptul că Uniunea este singura competentă să încheie convenția, indiferent care dintre cele două temeiuri juridice dezbătute ar fi cel adecvat (al doilea motiv, a se vedea secțiunea B de mai jos). Comisia afirmă că, având în vedere modul în care a procedat, este posibil ca Consiliul să fi urmărit crearea, în mod artificial, a unui acord mixt, pentru a permite astfel statelor membre să acționeze la nivel internațional alături de Uniune.

Prin intermediul primului motiv, Consiliului i se impută faptul că a săvârșit o eroare de drept la alegerea temeiului juridic pentru decizia atacată. Spre deosebire de opinia exprimată de Consiliu și de statele membre interveniente, Comisia și Parlamentul European consideră că competența Uniunii Europene de a semna convenția decurge din articolul 207 TFUE, iar nu din articolul 114 TFUE.

În speță, se contestă numai alegerea temeiului juridic material pentru semnarea convenției de către Uniune. În schimb, părțile sunt de acord că din punct de vedere procedural este incident articolul 218 alineatul (5) TFUE, astfel cum reiese în mod clar și din decizia atacată ( 16 ).

Potrivit unei jurisprudențe constante, alegerea temeiului juridic al unui act al Uniunii trebuie să fie fondată pe elemente obiective, care pot fi supuse controlului jurisdicțional, printre care figurează în special finalitatea și conținutul actului ( 17 ).

Prin intermediul deciziei atacate se urmăresc în esență două preocupări: pe de o parte, extinderea aplicării peste granițele Uniunii a reglementărilor aplicabile pe piața internă europeană privind protecția juridică a serviciilor bazate pe acces condiționat și a serviciilor de acces condiționat, instituită prin Directiva 98/84 ( 18 ). Pe de altă parte, statele membre parte la convenție ar trebui să includă printre sancțiunile și mijloacele de drept pentru combaterea activităților ilicite și sechestrarea și confiscarea anumitor bunuri (articolul 6 din convenție) ( 19 ).

Este evident că în vederea atingerii acestor obiective este necesar, printre altele, să se armonizeze legislațiilor părților la convenție (articolul 1 din convenție). Aspectul litigios între părțile din procedură este acela dacă – din perspectiva Uniunii – în această privință este vorba în primul rând despre o armonizare care să contribuie la instituirea și funcționarea pieței interne europene si, prin urmare, poate avea drept temei articolul 114 TFUE (a se vedea secțiunea 1 de mai jos) sau despre o armonizare care privește, în esență, relațiile comerciale externe ale Uniunii cu state terțe și, prin urmare, ar trebui să fie instituită pe temeiul articolului 207 TFUE (a se vedea secțiunea 2 de mai jos).

În primul rând, trebuie examinată problema dacă semnarea convenției – ca măsură de instituire a pieței interne – poate fi întemeiată pe articolul 114 TFUE, premisă de la care a pornit Consiliul în cadrul deciziei atacate.

În acest sens, trebuie să observăm mai întâi că articolul 114 TFUE nu poate constitui singur norma corectă privind competența de a semna convenția, întrucât Uniunea a adoptat deja pe acest temei juridic o directivă de aplicare internă, și anume Directiva 98/84. Astfel, contrar opiniei pe care pare să o exprime Polonia, nu este nicidecum imperativ ca încheierea unui acord internațional să fie întemeiată pe exact același temei juridic material precum adoptarea unui act legislativ în cadrul căruia este cuprinsă reglementarea aplicabilă în Uniune care are, în esență, același obiect. Tratatele nu cunosc un asemenea paralelism rigid al temeiurilor juridice pentru acțiunile interne și externe.

Dimpotrivă, în cadrul sistemului tratatelor se face distincția între competențele interne și cele externe ale Uniunii. Odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, competențele externe ale Uniunii au fost definite și sistematizate clar în cadrul tratatelor, astfel cum rezultă, printre altele, din dispozițiile nou introduse ale articolului 216 alineatul (1) TFUE și ale articolului 3 alineatul (2) TFUE.

Există îndoieli esențiale în special cu privire la adecvarea articolului 114 TFUE de a constitui temei juridic pentru încheierea unui acord internațional de către Uniune. Într‑adevăr, modul de redactare a articolului 114 alineatul (1) este conceput foarte larg și, potrivit celei de a doua teze, permite la modul general adoptarea de „măsuri”, printre care se numără, teoretic, și încheierea de acorduri internaționale. O asemenea interpretare nu ar fi însă compatibilă cu obiectivul prevăzut la articolul 114 TFUE: prin această dispoziție se urmărește realizarea obiectivelor prevăzute la articolul 26 TFUE, și anume instituirea și asigurarea funcționării pieței interne. Dispoziția menționată are rolul de a permite Parlamentului European și Consiliului să își desfășoare activitatea în interiorul Uniunii ( 20 ). Această aserțiune se confirmă dacă ne îndreptăm atenția asupra poziției articolului 114 TFUE în sistemul tratatului: acest articol se găsește în partea a treia din Tratatul FUE, intitulată „Politicile și acțiunile interne ale Uniunii”, în timp ce „acțiunea externă a Uniunii” face obiectul unor dispoziții speciale din partea a cincea din Tratatul FUE.

Este evident că, în contextul politicilor sale interne, Uniunii îi pot reveni, în mod punctual, și competențe externe, și anume, printre altele, în cazul în care acest lucru este necesar pentru realizarea unui obiectiv stabilit prin tratate, de exemplu, în speță, instituirea și asigurarea funcționării pieței interne în sensul articolului 26 alineatul (1) TFUE. Contrar celor susținute de Consiliu și de interveniente în susținerea concluziilor acestuia, o astfel de competență externă nu rezultă din articolul 114 TFUE, ci din articolul 216 alineatul (1) TFUE, prin care a fost codificată jurisprudența anterioară ( 21 ) odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona.

În acest context, trebuie să se rețină că într‑adevăr Consiliul a săvârșit o eroare de drept în măsura în care s‑a întemeiat pe articolul 114 TFUE drept temei juridic material pentru semnarea convenției, în loc să se întemeieze – cel puțin cu titlu suplimentar – pe articolul 216 alineatul (1) TFUE.

Totuși, această eroare juridică poate să nu constituie în sine decât o eroare pur formală care să nu poată justifica ca atare acțiunea în anularea deciziei atacate ( 22 ). Prin urmare, rămână să se stabilească dacă semnarea convenției poate fi considerată din punctul de vedere al conținutului o măsură pentru instituirea pieței interne în sensul articolului 114 alineatul (1) TFUE coroborat cu articolul 26 alineatul (1) TFUE, astfel cum afirmă cu tărie Consiliul și statele membre interveniente în susținerea concluziilor sale.

Considerațiile anterioare pot crea în fapt impresia că convenția ar urmări în cadrul Uniunii apropierea legislațiilor în cadrul pieței interne. Articolul 1 din convenție prevede în mod expres că „convenția are ca scop […] armonizarea legislațiilor părților în acest domeniu”. Prin urmare, convenția pare să aibă drept scop acele măsuri care sunt adoptate foarte frecvent și în cadrul Uniunii în vederea instituirii și asigurării funcționării pieței interne.

La o privire mai atentă, Uniunea încheie convenția nu atât pentru că dorește să instituie sau să își întărească propria piață internă în domeniul protecției juridice a serviciilor bazate pe acces condiționat și a serviciilor de acces condiționat, ci pentru că dorește să extindă prevederile legale din acest domeniu, existente deja în cadrul Uniunii, peste granițele pieței interne, la state terțe în care protecția juridică a serviciilor bazate pe acces condiționat și a serviciilor de acces condiționat este încă parțial lacunară ( 23 ). Decizia atacată prevede în mod expres că semnarea convenției „ar contribui la prelungirea aplicării unor dispoziții similare cu cele prevăzute în Directiva 98/84/CE în afara granițelor Uniunii și ar stabili o lege privind serviciile cu acces condiționat care s‑ar aplica pe întregul continent european” ( 24 ).

Astfel, prioritatea nu este aceea de a avea dispoziții unitare pe piața internă europeană, ci mai ales efortul de „a exporta” acquis‑ul european în state terțe. Cu alte cuvinte, semnarea convenției nu reprezintă o măsură de „armonizare internă” în interiorul Uniunii, ci mai curând o contribuție la „armonizarea externă” în raport cu state terțe.

Această impresie este întărită dacă ne îndreptăm atenția asupra clauzei de deconectare prevăzute la articolul 11 alineatul (4) din convenție. Această clauză dispune că părțile care sunt membre ale Uniunii Europene nu vor aplica în relațiile dintre ele regulile stabilite prin convenție, ci „regulile comunitare”.

Contrar opiniei exprimate de Consiliu, o astfel de clauză de deconectare poate fi relevantă la aprecierea competențelor de a încheia o convenție internațională ( 25 ).

În speță, clauza de deconectare prevăzută la articolul 11 alineatul (4) din convenție are ca efect faptul că pe planul intern al Uniunii nu se vor aplica cele mai multe dintre dispozițiile convenției, întrucât există deja „reguli comunitare” stabilite prin Directiva 98/84 al căror conținut corespunde celor ale convenției ( 26 ). Acest lucru este recunoscut în special de Franța.

În aceste împrejurări, încheierea convenției de către Uniune nu poate fi considerată drept măsură adoptată în primul rând în vederea apropierii legislațiilor statelor membre în cadrul pieței interne europene.

Se poate observa că articolul 11 alineatul (4) din convenție prevede că statele membre ale Uniunii Europene aplică în relațiile dintre ele dispozițiile convenției în măsura în care nu există „nici o regulă comunitară” cu privire la un subiect particular. Totuși, astfel cum a recunoscut Consiliul, ultimul aspect se referă numai la „măsurile de confiscare” în sensul articolului 6 din convenție (și anume la preluarea și confiscarea anumitor bunuri) și la cooperarea internațională conform articolului 8 din convenție, în măsura în care privește asemenea măsuri de confiscare în sensul articolului 6, întrucât doar aceste aspecte nu sunt acoperite de dispozițiile Directivei 98/84.

În măsura în care este vorba despre măsuri de confiscare și despre cooperarea între statele membre în acest sens, încheierea convenției de către Uniune va avea în mod neîndoielnic și anumite efecte secundare asupra pieței interne europene și va completa sau în orice caz va lămuri „regulile comunitare” deja aplicabile conform Directivei 98/84.

Cu toate acestea, este dificil să se susțină că măsurile de confiscare și cooperarea internațională în acest scop reprezintă principalul obiect al convenției. Prin urmare, împrejurarea că convenția prevede la articolele 6 și 8 dispoziții complementare nu este de natură să transforme semnarea acesteia de către Uniune într‑o măsură de instituire a pieței interne, care trebuie întemeiată pe articolul 114 TFUE coroborat cu articolul 216 alineatul (1) TFUE, întrucât alegerea temeiului juridic pentru un act al Uniunii trebuie făcută în funcție de obiectul principal al reglementării ( 27 ). În speță, astfel cum am amintit deja ( 28 ), acest obiect principal nu îl constituie instituirea sau asigurarea funcționării pieței interne europene.

Independent de articolele 6 și 8 din convenție, este într‑adevăr posibil ca instituirea prin convenție a unui drept unitar al serviciilor bazate pe acces condiționat, valabil pentru întregul continent european, să poată avea în definitiv și efecte pozitive asupra furnizării unor astfel de servicii în interiorul Uniunii, așadar asupra pieței interne europene. Astfel, în cazul în care acțiunile ilicite privind serviciile bazate pe acces condiționat sunt interzise peste tot în Europa, ar fi posibilă o îmbunătățire și în interiorul Uniunii a cadrului juridic și economic pentru furnizarea acestor servicii.

Cu toate acestea, efectele pozitive generale ale convenției asupra pieței interne nu sunt decât indirecte. Este vorba despre simple efecte indirecte ale convenției. Asemenea efecte nu sunt suficiente pentru a califica semnarea de către Uniune a convenției drept măsură care are drept scop instituirea sau asigurarea funcționării pieței interne în sensul articolului 114 TFUE [coroborat cu articolul 216 alineatul (1) TFUE], întrucât astfel de măsuri trebuie să aibă în mod efectiv ca obiect ameliorarea condițiilor de instituire și de funcționare a pieței interne ( 29 ) și să poată avea o incidență directă asupra funcționării pieței interne ( 30 ). Această situație nu se regăsește în speță.

Trebuie respins și argumentul Consiliului conform căruia convenția are drept scop instituirea pieței interne, întrucât reducerea diferențelor dintre ordinile juridice naționale reprezintă o contribuție la crearea unor condiții‑cadru juridice unitare („level playing field”).

Conform articolului 114 TFUE, este într‑adevăr posibil să se adopte măsuri de armonizare în vederea diminuării diferențelor juridice dintre statele membre, în cazul în care aceste diferențe sunt de natură să constituie obstacole în calea libertăților fundamentale și să aibă astfel o incidență directă asupra funcționării pieței interne ( 31 ). Însă obiectivul trebuie să fie întotdeauna eliminarea diferențelor juridice dintre statele membre ale Uniunii Europene, iar nu a celor dintre statele membre ale Uniunii Europene și state terțe. În speță, principalul obiectiv al convenției nu este, astfel cum am amintit deja, armonizarea internă, ci în primul rând armonizarea externă ( 32 ).

Având în vedere ansamblul considerațiilor de mai sus, instituirea și funcționarea pieței interne europene nu reprezintă obiectivul principal al semnării convenției de către Uniune. Prin urmare, întemeindu‑se pe articolul 114 TFUE, Consiliul nu a ales temeiul juridic adecvat pentru decizia atacată.

Întrucât, potrivit expunerii de mai sus ( 33 ), s‑a reținut că articolul 114 TFUE nu reprezintă temeiul juridic adecvat pentru decizia atacată, trebuie să se analizeze în al doilea rând aspectul dacă această decizie, ca parte din acțiunea comercială comună, ar fi trebuit întemeiată pe articolul 207 TFUE, astfel cum au susținut Comisia și Parlamentul European.

Articolul 207 alineatul (1) TFUE stabilește în mod clar că politica comercială comună nu se limitează la schimbul de mărfuri, ci cuprinde, printre altele, și comerțul cu servicii. Articolul 207 alineatul (4) TFUE abilitează Consiliul să încheie acorduri în domeniul politicii comerciale, care pot avea ca obiect și comerțul cu servicii audiovizuale.

Împotriva aplicării articolului 207 TFUE, Consiliul și intervenientele în susținerea concluziilor sale invocă în primul rând argumentul că obiectul și scopul convenției nu este reglementarea relațiilor comerciale externe ale Uniunii, ci – astfel cum rezultă din articolul 1 din convenție – numai armonizarea legislațiilor naționale în domeniul serviciilor bazate pe acces condiționat și al serviciilor de acces condiționat.

Această obiecție nu este convingătoare.

În cadrul politicii comerciale comune nu este în niciun caz interzisă adoptarea de măsuri în vederea armonizării legislațiilor naționale. Într‑adevăr, articolul 207 alineatul (6) TFUE interzice armonizarea legislațiilor statelor membre în cadrul politicii comerciale comune „în măsura în care tratatele exclud o astfel de armonizare”. Per a contrario, de aici rezultă însă că, în toate celelalte cazuri, exercitarea competențelor Uniunii în domeniul politicii comerciale comune poate conduce în mod cert la o armonizare a legislațiilor. Și Consiliul a fost nevoit să accepte acest lucru în procedura în fața Curții.

A fortiori, articolul 207 TFUE poate constitui temei juridic pentru acele măsuri care nu conduc la o armonizare în cadrul Uniunii a legislațiilor statelor membre (armonizare internă), ci, precum în speță, contribuie în cadrul raporturilor externe la o apropiere a legislațiilor aplicabile în Uniune și în statele terțe (armonizare externă). Numeroase acorduri comerciale moderne au tocmai ca obiect o astfel de armonizare: aceste acorduri prevăd crearea unui standard juridic unitar – eventual sub forma unui standard minim – pentru anumite produse, activități sau sectoare, pentru a facilita pe această cale schimburile comerciale transfrontaliere ( 34 ).

Consiliul și statele membre interveniente în susținerea concluziilor sale contestă deopotrivă aspectul că armonizarea dreptului național urmărită prin articolul 1 din convenție are caracter de politică comercială în sensul articolului 207 TFUE.

În realitate, conform unei jurisprudențe constante, un act comunitar nu intră în domeniul politicii comerciale comune prevăzute la articolul 207 TFUE decât dacă privește în mod specific schimburile internaționale de bunuri sau servicii, „întrucât este destinat, în esență, promovării, facilitării sau reglementării schimburilor comerciale și are efecte directe și imediate asupra comerțului sau a schimburilor cu produsele în cauză” ( 35 ).

Consiliul și intervenientele în susținerea concluziilor sale nu greșesc când afirmă că respectiva convenție nu cuprinde decât într‑un singur loc, și anume la articolul 4 litera (b), o regulă care se referă în mod expres la schimburile comerciale, regulă care rezultă din interzicerea importului de dispozitive ilicite pentru scopuri comerciale.

Cu toate acestea, contrar celor susținute de Consiliu și de intervenientele în susținerea concluziilor sale, aceasta nu înseamnă că acordul nu modifică în rest condițiile în care au loc schimburile comerciale dintre Uniune și state terțe. Astfel cum a arătat în mod întemeiat Comisia, în ansamblu, convenția are drept scop facilitarea furnizării de servicii în domeniul serviciilor bazate pe acces condiționat și al serviciilor de acces condiționat, și anume deopotrivă și tocmai în raporturile dintre Uniune și state terțe.

Convenția se prezintă ca o componentă a unei politici comune, conferind tuturor părților semnatare o protecție pentru serviciile bazate pe acces condiționat și serviciile de acces condiționat ( 36 ). Astfel cum am amintit deja, prin intermediul convenției se urmărește extinderea la statele terțe a standardelor aplicabile în Uniune cu privire la protecția juridică a serviciilor menționate, pentru a putea crea astfel o legislație pentru serviciile bazate pe acces condiționat care să se aplice pe întregul continent european ( 37 ).

În acest mod, s‑ar stabili la nivel european – atât în interiorul, cât și în exteriorul pieței interne europene – condiții‑cadru juridice unitare („level playing field”) pentru furnizarea serviciilor menționate.

Astfel, pe de o parte, pentru întreprinderile cu sediul în Uniune, este mai ușor să își presteze în afara pieței interne europene – în alte state membre ale Consiliului Europei – serviciile din domeniul serviciilor bazate pe acces condiționat și a serviciilor de acces condiționat. Pe de altă parte, întreprinderilor și persoanelor fizice rezidente în state membre ale Consiliului Europei din afara Uniunii Europene le este mai greu să perturbe sau să facă mai puțin atractivă prestarea acestor servicii prin intervenții neautorizate. În cazul în care împotriva practicilor ilicite se acționează conform unor standarde juridice unitare, pentru autorii unor astfel de acte va fi mai greu decât a fost anterior să găsească „refugii sigure” în Europa, care se pare că au existat până în prezent în anumite state ale Consiliului Europei din afara Uniunii Europene ( 38 ).

Prin urmare, convenția nu numai că permite întreprinderilor de pe piața internă europeană să presteze în mod legal servicii în state terțe, ci oferă și posibilitatea de a combate mai eficient decât până acum practicile ilegale (așa‑numita „piraterie”) îndreptate împotriva acestor servicii, practici care își au originea în state terțe.

Astfel sunt eliminate treptat piedicile comerciale existente în relațiile Uniunii cu state terțe care au apărut din cauza diferențelor dintre legislațiile naționale ale părților semnatare. Faptul că se gravitează în jurul acestor piedici comerciale, care nu au nicio legătură cu prestarea serviciilor respective în sine, ci, dimpotrivă, cu protecția juridică (până în prezent insuficientă) a acestor servicii în câteva state terțe, nu infirmă – contrar opiniei exprimate de Suedia – aplicarea articolului 207 TFUE, întrucât și piedicile comerciale cauzate de protecția juridică deficitară a bunurilor și serviciilor în state terțe intră sub incidența domeniului de aplicare al unei politici comerciale moderne, putând face astfel obiectul unor măsuri conform articolului 207 TFUE ( 39 ).

Contrar celor susținute de Consiliu și de intervenientele în susținerea concluziilor sale, îmbunătățirea protecției juridice pentru serviciile menționate nu este nicidecum de interes secundar și nu are un caracter indirect pentru comerțul internațional. Dimpotrivă, în numeroase domenii, cerințe‑cadru juridice uniforme și fiabile au în prezent o importanță hotărâtoare pentru comerțul internațional, cu atât mai mult în cazul în care este vorba despre mărfuri sau servicii complexe și scumpe pentru producerea și comercializarea cărora este relevant în mare măsură dreptul de proprietate intelectuală sau eforturile creative.

Aceasta este situația care se regăsește în cazul serviciilor audiovizuale și al serviciilor societății informaționale în discuție în prezenta speță. Astfel cum se recunoaște în mod expres în preambulul convenției, accesul ilegal amenință viabilitatea economică a organizațiilor care furnizează servicii de transmisie și servicii ale societății informaționale și, în consecință, ar putea afecta diversitatea programelor și serviciilor oferite publicului ( 40 ).

Având în vedere considerațiile care precedă, este indiscutabil că exportul în state europene terțe al standardului juridic din interiorul pieței interne europene prin intermediul convenției reprezintă din perspectiva Uniunii o măsură de politică comercială autentică.

Consiliul și unele dintre intervenientele în susținerea concluziilor sale – mai exact Suedia și Polonia – invocă și faptul că regulile stabilite la articolele 6 și 8 din convenție cu privire la măsurile de confiscare și la cooperarea internațională în acest scop nu ar ține intrinsec de politica comercială comună, ci de cooperarea judiciară și, prin urmare, de spațiul de libertate, securitate și justiție, motiv pentru care semnarea convenției nu poate fi întemeiată pe articolul 207 TFUE.

Această obiecție nu este convingătoare.

Luate separat, măsurile de confiscare și cooperarea internațională în acest scop pot fi într‑adevăr incluse în domeniul politic al cooperării judiciare în materie civilă sau penală. Cu toate acestea, măsurile de confiscare și cooperarea internațională în acest scop nu reprezintă, astfel cum am amintit deja ( 41 ), obiectul principal al convenției. Întrucât elementul principal al convenției ține de domeniul politicii comerciale, semnarea întregii convenții trebuie întemeiată exclusiv pe articolul 207 TFUE ( 42 ). Recurgerea la alte temeiuri juridice, de exemplu la articolul 83 alineatul (2) TFUE, nu este permisă.

Această constatare nu este pusă în discuție nici prin Protocoalele nr. 21 ( 43 ) și nr. 22 ( 44 ) la Tratatul UE și la Tratatul FUE. Aceste protocoale cuprind reguli privind poziția Regatului Unit, a Irlandei și a Danemarcei cu privire la spațiul de libertate, securitate și justiție care conferă acestor trei state membre anumite drepturi speciale.

Domeniul de aplicare material al acestor reglementări speciale este limitat expres la spațiul de libertate, securitate și justiție. Fiind o normă de excepție, aceasta este de strictă interpretare. Obiectivul Protocoalelor nr. 21 și nr. 22 nu este de a acorda Regatului Unit, Irlandei și Danemarcei libertatea de a alege dacă participă la măsuri adoptate de organele Uniunii în alte domenii ale dreptului Uniunii, în special în cadrul politicii comerciale comune (sau al pieței interne) ( 45 ).

Protocoalele nr. 21 și nr. 22 nu pot fi invocate pentru a deroga de la regulile general recunoscute cu privire la alegerea temeiului juridic corect pentru un act al Uniunii. Printre aceste reguli, care au la bază în definitiv sistemul tratatelor în ansamblu, se numără în special acea regulă conform căreia la alegerea temeiului juridic pentru un act al Uniunii trebuie să se țină seama de obiectul principal al conținutului normativ al actului, chiar dacă acesta ar conține în plus în mod marginal și reguli care ar putea afecta spațiul de libertate, securitate și justiție ( 46 ).

Nici particularitățile procedurale ( 47 ) prevăzute de Protocoalele nr. 21 și nr. 22 nu pot fi transferate în alte domenii de reglementare a dreptului Uniunii, în afară de domeniul privind spațiul de libertate, securitate și justiție, întrucât nu procedurile sunt cele care definesc temeiul juridic al unui act, ci temeiul juridic al unui act este cel care determină procedurile care trebuie urmate pentru adoptarea acestuia ( 48 ).

Prin urmare, Regatul Unit, Irlanda și Danemarca nu se pot întemeia pe Protocoalele nr. 21 și nr. 22 în ceea ce privește un act juridic care, potrivit obiectului său, face parte din domeniul politicii comerciale comune, iar Consiliul nu trebuie să aibă în vedere aceste drepturi speciale atunci când adoptă un astfel de act juridic, nici chiar în ceea ce privește aspecte sau părți izolate ale acestui act.

Având în vedere considerațiile de mai sus, temeiul juridic corect pentru decizia atacată ar fi fost articolul 207 TFUE, iar nu articolul 114 TFUE. Temeiul pentru semnarea de către Uniune a întregii convenții este articolul 207 TFUE. Prin urmare, primul motiv invocat de Comisie trebuie admis.

Prin intermediul celui de al doilea motiv, Comisia critică opinia juridică a Consiliului potrivit căreia convenția ar trebui „semnată atât de Uniune, cât și de statele sale membre” ( 49 ), așadar ca acord mixt. Comisia și Parlamentul European consideră că prin acest mod de a proceda se aduce atingere competenței exclusive a Uniunii de a încheia convenția. Consiliul și intervenientele în susținerea concluziilor sale susțin opinia contrară.

În ședința în fața Curții, Consiliul a invocat faptul că al doilea motiv al Comisiei este inoperant (în limba franceză, „inopérant”). În opinia Consiliului, decizia atacată reglementează numai semnarea convenției de către Uniune și nu cuprinde nicio prevedere obligatorie privind problema dacă statele membre ar trebui sau ar putea să fie părți la convenție alături de Uniune. De aici Consiliul deduce că al doilea motiv invocat de Comisie nu poate fi temei pentru acțiunea în anularea deciziei atacate nici în cazul în care ar fi fondat.

Această obiecție nu este întemeiată.

Într‑adevăr, dispozitivul deciziei atacate se rezumă la autorizarea semnării convenției în numele Uniunii (a se vedea articolul 1 din decizie). Cu toate acestea, ecoul juridic și practic al unei astfel de autorizări este complet diferit, depinzând de aspectul dacă convenția trebuie semnată exclusiv de Uniune sau, în calitate de acord mixt, atât de Uniune, cât și de statele sale membre.

În speță, Consiliul și‑a exprimat în mod clar opinia sa juridică în preambulul deciziei atacate, și anume că articolul 6 din convenție și anumite părți ale articolului 8 din convenție nu sunt acoperite de competențele externe ale Uniunii, motiv pentru care convenția trebuie încheiată în calitate de acord mixt ( 50 ). Aceasta înseamnă că autorizarea internă în vederea semnării deciziei, dată de Consiliu la articolul 1 din decizia atacată, nu se întinde și asupra articolelor 6 și 8 din convenție, astfel încât, pe lângă semnarea convenției în numele Uniunii, este necesară semnarea de către toate statele sale membre ( 51 ).

În consecință, prin intermediul celui de al doilea motiv se ridică în principal problema dacă decizia atacată este ilegală pentru motivul că prin intermediul acesteia Consiliul a acordat o autorizare insuficient de amplă. Este vorba, așadar, despre o problemă de drept care poate fi supusă examinării de către Curte în cadrul unei acțiuni în anulare. În cazul în care se va constata că încheierea convenției este de competența exclusivă a Uniunii, decizia atacată trebuie anulată, întrucât Consiliul a acordat o autorizare insuficientă din punctul de vedere al conținutului și întinderii sale față de ceea ce ar fi fost necesar din punct de vedere juridic.

Al doilea motiv poate fi primit numai în cazul în care Uniunea este singura competentă să încheie convenția.

O astfel de competență exclusivă poate rezulta, pe de o parte, din articolul 3 alineatul (1) litera (e) TFUE [a se vedea secțiunea a) de mai jos] și, pe de altă parte, din articolul 3 alineatul (2) TFUE [a se vedea secțiunea b) de mai jos]. În cazul în care există această competență, sunt excluse orice alte competențe paralele ale statelor membre ( 52 ). În schimb, din competența exclusivă a Uniunii rezultă și o interdicție generală de a acționa pentru statele membre [articolul 2 alineatul (1) a doua parte a primei teze TFUE]. Astfel sunt excluse și eventuale acțiuni voluntare ale statelor membre alături de Uniune în calitate de părți la un acord internațional ( 53 ), întrucât acțiunea la nivel internațional a statelor membre în nume propriu alături de Uniune poate influența rezultatul negocierilor și, în plus, pune în discuție competența exclusivă a Uniunii de a încheia acordul.

Astfel cum am arătat mai sus ( 54 ), în cazul în care convenția trebuie integral întemeiată pe articolul 207 TFUE, aceasta intră în domeniul de aplicare al politicii comerciale comune. Prin urmare, există competența exclusivă a Uniunii de a încheia convenția [articolul 3 alineatul (1) litera (e) TFUE].

Deja pe acest temei, al doilea motiv al Comisiei trebuie admis.

În cazul în care, în pofida propunerii noastre, Curtea nu va include convenția în domeniul politicii comerciale comune (articolul 207 TFUE) și va considera că aceasta reprezintă o măsură de armonizare în vederea instituirii pieței interne europene (articolul 114 TFUE), trebuie examinat în subsidiar aspectul dacă nu există totuși o competență externă a Uniunii de a încheia această convenție. Comisia și Parlamentul European invocă faptul că o astfel de competență exclusivă rezultă din articolul 3 alineatul (2) TFUE; în schimb, Consiliul și intervenientele în susținerea concluziilor sale contestă puternic îndeplinirea condițiilor de aplicare a acestui articol.

În acest context, se are în vedere numai a treia posibilitate prevăzută la articolul 3 alineatul (2) TFUE, conform căruia competența Uniunii este exclusivă în ceea ce privește încheierea un acord internațional „în măsura în care aceasta ar putea aduce atingere normelor comune sau ar putea modifica domeniul de aplicare al acestora”. Formularea „ar putea” de la articolul 3 alineatul (2) TFUE subliniază faptul că nu trebuie să se ajungă neapărat la o atingere sau modificare propriu‑zisă a domeniului de aplicare al normelor comune, fiind, dimpotrivă, suficient dacă un acord internațional este de natură a declanșa asemenea efecte; cu alte cuvinte, acordul trebuie să comporte un pericol concret de încălcare sau de modificare a domeniului de aplicare al normelor comune.

În acest sens, trebuie să se observe mai întâi că pericolul de încălcare a normelor comune nu este exclus pentru simplul fapt că prevederile unui acord internațional și regulile existente în Uniune – precum în speță ( 55 ) – sunt în mare măsură identice din punctul de vedere al conținutului ( 56 ), întrucât, chiar dacă există identitate de conținut, posibilitățile de a acționa ale legiuitorului Uniunii sunt reduse de îndată ce au fost asumate obligații de drept internațional față de state terțe. Situația rămâne aceeași chiar dacă există o clauză de deconectare, precum cea de la articolul 11 alineatul (4) din acord, o asemenea clauză putând mai degrabă fi interpretată chiar ca indiciu pentru pericolul privind încălcarea normelor comune ( 57 ).

În consecință, Consiliul admite în speță că există pericolul de încălcare a normelor comune în sensul articolului 3 alineatul (2) TFUE – și, prin urmare, existența unei competențe exclusive a Uniunii – ori de câte ori există identitate de conținut între convenție și Directiva 98/84. Aceasta este situația definițiilor care explică sensul unor noțiuni precum „servicii protejate”, „acces condiționat”, „dispozitiv de acces condiționat” și „mecanism ilicit” ( 58 ). Același lucru este valabil și în privința stabilirii acțiunilor care trebuie interzise ca „activități ilicite” ( 59 ).

Cu toate acestea, foarte controversat între părți este aspectul dacă o astfel de competență exclusivă a Uniunii de a încheia acorduri în sensul articolului 3 alineatul (2) TFUE există și în privința măsurilor de confiscare conform articolului 6 din convenție, precum și, în plus, a cooperării internaționale conform articolului 8 din convenție, în măsura în care această cooperare se referă la rândul său tot la măsurile de confiscare în sensul articolului 6. În opinia Consiliului, aceste două aspecte conduc în mod necesar la concluzia că convenția trebuie considerată acord mixt ( 60 ).

În acest context, trebuie examinată, pe de o parte, problema dacă din articolele 6 și 8 din convenție rezultă un pericol concret de încălcare a articolului 5 alineatul (1) din Directiva 98/84 [a se vedea punctul ii) de mai jos], precum și, pe de altă parte, problema dacă convenția în ansamblu privește un domeniu deja reglementat în mare măsură prin reguli comunitare [a se vedea punctul iii)].

Comisia și Parlamentul European consideră că măsurile de confiscare prevăzute la articolul 6 din convenție sunt deja reglementate ca sancțiuni la articolul 5 alineatul (1) din Directiva 98/84. Pentru acest motiv, și această parte a convenției face obiectul competenței exclusive a Uniunii în sensul articolului 3 alineatul (2) TFUE.

Acest argument este neîntemeiat.

Astfel cum au susținut în mod convingător Consiliul și statele membre interveniente în susținerea concluziilor sale, articolul 5 alineatul (1) din Directiva 98/84 nu cuprinde decât o obligație foarte generală și rudimentară pentru statele membre de a prevedea sancțiuni care trebuie să fie „efective, cu caracter de descurajare și proporționale cu consecința potențială a activității ilicite”. Statele membre dispun în această privință de o marjă de apreciere largă în ceea ce privește stabilirea în legislația națională a sancțiunilor adecvate în acest sens. Între acestea se pot număra sechestrul și confiscarea bunurilor ( 61 ), însă acest lucru nu este obligatoriu conform directivei ( 62 ).

În cele din urmă, statele membre nu adoptă decât împreună o măsură în vederea îndeplinirii obligației care le revine în temeiul articolul 5 alineatul (1) din Directiva 98/84 de a prevedea sancțiuni efective, cu caracter de descurajare și proporționale, în cazul în care încheie – singure sau cu participarea unor state terțe – un acord internațional care prevede în mod obligatoriu măsuri de confiscare, astfel cum este cazul articolului 6 din convenția în discuție. În acest caz, statele membre își exercită numai competența proprie care le este recunoscută în stadiul actual de dezvoltare al dreptului Uniunii, contribuind astfel și la realizarea obiectivelor Directivei 98/84.

Având în vedere aceste considerații, nu se poate întrevedea cât de apte ar putea fi în concret articolele 6 și 8 din convenție pentru a aduce atingere dispoziției sancționatorii de la articolul 5 alineatul (1) din Directiva 98/84 sau pentru a‑i modifica domeniul de aplicare.

Chiar și în cazul în care articolele 6 și 8 din convenție nu atrag ca atare niciun pericol de încălcare a articolului 5 alineatul (1) din Directiva 98/84, convenția ar putea totuși face parte dintr‑un domeniu rezervat competenței exclusive a Uniunii. Într‑adevăr, conform unei jurisprudențe constante ( 63 ), trebuie să se pornească de la premisa unei competențe exclusive a Uniunii de a încheia acorduri atunci când este vorba despre un domeniu reglementat deja în mare măsură prin reguli comunitare.

La modul general, Consiliul și unele dintre intervenientele în susținerea concluziilor sale invocă faptul că această jurisprudență și‑a pierdut relevanța după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, întrucât competențele exclusive ale Uniunii în domeniul comerțului exterior au fost restrânse odată cu intrarea în vigoare a articolului 3 alineatul (2) TFUE. Această obiecție trebuie însă respinsă. Nu există niciun indiciu că autorii Tratatului de la Lisabona au avut intenția de a realiza o astfel de restrângere. În ședința desfășurată în fața Curții am solicitat Consiliului să aducă dovezi în susținerea tezei sale – de exemplu din lucrările pregătitoare ale Convenției Europene cu privire la Tratatul privind o Constituție a Europei sau din lucrările pregătitoare privind Tratatul de la Lisabona –, dovezi care nu au fost prezentate.

În opinia noastră, a treia posibilitate prevăzută la articolul 3 alineatul (2) TFUE reprezintă o codificare a jurisprudenței de până acum a Curții în cadrul „doctrinei AETR” cu privire la competențele exclusive ale Uniunii în materie de tratate ( 64 ). Acest lucru a fost recunoscut în mod expres și de Franța în timpul ședinței în fața Curții.

Prin urmare, la interpretarea și aplicarea celei de a treia posibilități prevăzute la articolul 3 alineatul (2) TFUE ar trebui să se aibă în vedere jurisprudența de până acum. Așadar, pentru a prezuma competența exclusivă a Uniunii de a încheia un acord internațional în sensul celei de a treia posibilități prevăzute la articolul 3 alineatul (2) TFUE, este în continuare suficient să se constate că este vorba despre un domeniu reglementat în mare măsură prin reguli comunitare.

Același lucru rezultă și din Protocolul nr. 25 la Tratatul UE și la Tratatul FUE ( 65 ), care prevede că exercitarea unei competențe partajate de către Uniune „include doar acele elemente care sunt reglementate de respectivul act al Uniunii și, prin urmare, nu include întregul domeniu”.

Potrivit modului său de redactare, Protocolul nr. 25 se referă numai la exercitarea competențelor partajate ale Uniunii în sensul articolului 2 alineatul (2) TFUE, iar nu la întinderea competențelor sale exclusive în sensul articolului 2 alineatul (1) TFUE. Lipsește cu desăvârșire orice element care să susțină că intenția autorilor Tratatului de la Lisabona a fost aceea de a restrânge prin acest protocol direct sau indirect în mod special întinderea competenței exclusive a Uniunii de a încheia acorduri conform celei de a treia posibilități prevăzute la articolul 3 alineatul (2) TFUE. Împotriva unei astfel de restricționări se poate invoca și argumentul că Protocolul nr. 25 nu face nicio referire la articolul 3 alineatul (2) TFUE.

În plus, trebuie să se sublinieze că o competență exclusivă conform celei de a treia posibilități prevăzute la articolul 3 alineatul (2) TFUE nu depinde în primul rând de simpla existență sau neexistență a unor reguli comune într‑un anumit domeniu, ci are legătură directă cu pericolul de încălcare a acestor reguli comune sau de modificare a domeniului lor de aplicare. Un astfel de pericol poate apărea în cazul în care un acord internațional cuprinde reguli care, în ceea ce privește conținutul, se află în strânsă legătură cu regulile comunitare prin intermediul cărora a fost stabilit deja în mare măsură respectivul domeniu. Astfel de reguli comunitare pot fi afectate într‑adevăr de un acord internațional în cazul în care respectivele dispoziții și acordul internațional nu reglementează exact aceleași „elemente” (în sensul Protocolului nr. 25).

Având în vedere considerațiile de mai sus, criteriul privind domeniul reglementat deja în mare măsură prin reguli comunitare, dezvoltat de jurisprudență, este la fel de relevant și după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona pentru stabilirea competențelor exclusive ale Uniunii de a încheia acorduri conform celei de a treia posibilități prevăzute la articolul 3 alineatul (2) TFUE.

Rămâne să examinăm aspectul dacă, în speță, domeniul vizat de convenție reprezintă un domeniu reglementat în mare măsură prin reguli comunitare. În acest sens, analiza nu trebuie să aibă la bază numai întinderea dispozițiilor în discuție, ci și natura și conținutul lor. De asemenea, pe lângă stadiul actual de dezvoltare al dreptului Uniunii în respectivul domeniu, trebuie să se ia în considerare și perspectivele sale de dezvoltare, în cazul în care aceste perspective sunt previzibile la momentul analizei ( 66 ).

Domeniul vizat de convenție este protecția juridică a serviciilor bazate pe acces condiționat și a serviciilor de acces condiționat.

Acest domeniu a fost deja armonizat în mare măsură în cadrul Uniunii de către legiuitorul acesteia prin adoptarea Directivei 98/84. În acest sens, legiuitorul nu a adoptat numai standarde minime, ci a supus unei armonizări complete numeroase aspecte ale acestui domeniu. În special, acesta a introdus la nivelul Uniunii definiții unitare (articolul 2 din directivă) și a reglementat pentru întregul teritoriu al Uniunii acțiunile care trebuie interzise în interiorul pieței interne (articolul 4 din directivă). Există de asemenea o regulă comunitară – desigur, una foarte generală – cu privire la sancțiuni și mijloace de drept (articolul 5 din directivă).

Faptul că la articolul 5 alineatul (1) din Directiva 98/84 legiuitorul Uniunii a lăsat o marjă extinsă statelor membre în alegerea sancțiunilor nu infirmă prezumția că domeniul protecției juridice a serviciilor bazate pe acces condiționat și a serviciilor de acces condiționat, privit în ansamblul său, a fost stabilit deja în mare măsură prin reguli comunitare.

Din această perspectivă, sunt, așadar, îndeplinite condițiile impuse de cea de a treia posibilitate prevăzută la articolul 3 alineatul (2) TFUE, astfel cum au fost evidențiate de jurisprudență ( 67 ).

În concluzie, în vederea încheierii convenției conform celei de a treia posibilități prevăzute la articolul 3 alineatul (2) TFUE, Uniunea se bucură de o competență exclusivă, întrucât convenția vizează un domeniu care a fost deja reglementat în mare măsură prin reguli comunitare. Și pe acest temei, cel de al doilea motiv invocat de Comisie este admisibil.

Ambele motive invocate de Comisie sunt admisibile, fiecare dintre acestea putând justifica per se anularea deciziei atacate (articolul 263 primul și al doilea paragraf TFUE coroborat cu articolul 264 primul paragraf TFUE).

În cazul în care Curtea va anula decizia atacată, conform articolului 264 al doilea paragraf TFUE, aceasta ar trebui să mențină efectele sale până la momentul adoptării unei noi decizii întemeiate pe temeiul juridic corect. Astfel, se va evita la nivel internațional apariția oricărei îndoieli cu privire la mandatul persoanelor care acționează în numele Uniunii la semnarea convenției, nu vor putea fi puse în discuție efectele juridice ale unei semnături și nu va fi tergiversată procedura de ratificare.

În plus, având în vedere obligația de cooperare loială cu Uniunea [articolul 4 alineatul (3) TUE], statele membre trebuie să se abțină să adopte orice măsură care ar putea aduce atingere competenței exclusive a Uniunii ( 68 ). Astfel, acele state membre care nu au semnat încă convenția nu o vor semna nici acum, iar acele state membre care au semnat‑o nu vor proceda la ratificarea acesteia.

Conform articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură din 25 septembrie 2012, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât, potrivit soluției pe care o propunem, Consiliul a căzut în pretenții, iar Comisia a solicitat obligarea sa la plata cheltuielilor de judecată, Consiliul trebuie să fie obligat la plata acestora. Pe de altă parte, în calitate de interveniente, Franța, Țările de Jos, Polonia, Suedia, Regatul Unit și Parlamentul European suportă propriile cheltuieli de judecată conform articolului 140 alineatul (1) din Regulamentul de procedură.

Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să se pronunțe după cum urmează: 1) Anulează Decizia 2011/853/UE a Consiliului din 29 noiembrie 2011. 2) Menține efectele deciziei anulate până la adoptarea unei noi decizii întemeiate pe un temei juridic corect. 3) Obligă Consiliul Uniunii Europene la plata propriilor cheltuieli de judecată, precum și a celor efectuate de Comisia Europeană. 4) Republica Franceză, Regatul Țărilor de Jos, Republica Polonă, Regatul Suediei, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, precum și Parlamentul European suportă propriile cheltuieli de judecată.

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

JULIANE KOKOTT

prezentate la 27 iunie 2013 ( 1 )