Document UE

având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene,

având în vedere Regulamentul (CE) nr. 1466/97 al Consiliului din 7 iulie 1997 privind consolidarea supravegherii pozițiilor bugetare și supravegherea și coordonarea politicilor economice, în special articolul 5 alineatul (3),

având în vedere recomandarea Comisiei,

după consultarea Comitetului economic și financiar,

La 26 aprilie 2010, Consiliul a examinat programul de stabilitate actualizat al Țărilor de Jos pentru perioada 2009-2012.

În 2009, activitatea economică a suferit o contracție severă de 4 %. Prăbușirea comerțului mondial a avut un efect relativ puternic asupra economiei Țărilor de Jos, ceea ce a atras o contribuție negativă a cifrei nete a exporturilor la creștere. Cererea internă a îngreunat, de asemenea, creșterea pe întreaga perioadă a anului, întrucât consumul privat a scăzut ca urmare a efectelor negative importante ale crizei asupra bunăstării și a încrederii, iar investițiile au scăzut de pe urma scăderii cererii, a unei rentabilități mai scăzute și înăspririi condițiilor de creditare. Consumul public a fost singura componentă a cererii care a sprijinit activitatea economică, în principal datorită pachetului de stimulare de 1 % din PIB implementat în conformitate cu PERE. Pentru 2010, se estimează din nou o creștere pozitivă a PIB-ului, cel mai probabil determinată de exporturi nete ca urmare a redresării comerțului mondial. S-a stabilit că nivelul consumului privat va rămâne limitat, întrucât venitul real disponibil este afectat în mod negativ de o creștere mai redusă a nivelului salariilor și de creșterea șomajului și se preconizează că investițiile vor suferi din cauza gradului scăzut de utilizare a capacității de producție, a rentabilității scăzute și a condițiilor de creditare încă destul de stricte. Poziția bugetară s-a erodat cu rapiditate în 2009 de la un excedent de 0,7 % din PIB în 2008 la un deficit de 4,9 % din PIB ca urmare a măsurilor de redresare adoptate de guvern ca răspuns la criza economică, a funcționării depline a stabilizatorilor automați și a scăderii veniturilor provenite din producția de gaze. Pentru 2010, se prevede o continuare a deteriorării. Deficitul bugetar pentru 2009, care a depășit valoarea de referință de 3 % din PIB a atras declanșarea unei proceduri de deficit excesiv. În acest context, Consiliul a emis recomandări către Țările de Jos în decembrie 2009, stabilind anul 2013 drept termen-limită pentru corecția deficitului excesiv. Aducerea deficitului sub valoarea de 3 % din PIB până la data respectivă va reprezenta una dintre principalele provocări strategice pentru Țările de Jos. Printre provocări se mai pot include și abordarea sustenabilității pe termen lung a finanțelor publice, consolidarea continuă a încrederii în sectorul financiar și asigurarea accesului întreprinderilor la finanțare.

Deși declinul constatat al PIB-ului real în contextul crizei este în mare măsură ciclic, nivelul PIB-ului potențial a fost la rândul său influențat negativ. De asemenea, criza poate afecta și creșterea potențială pe termen mediu prin investiții mai mici, prin limitarea accesului la creditare și prin creșterea șomajului structural. Mai mult, impactul crizei economice accentuează efectele negative ale îmbătrânirii populației asupra producției potențiale și asupra sustenabilității finanțelor publice. În acest context va fi esențială accelerarea ritmului reformelor structurale în scopul susținerii creșterii potențiale. În special, pentru Țările de Jos este importantă inițierea de reforme în domeniul pieței forței de muncă, mai ales prin elaborarea de măsuri suplimentare, inclusiv stimularea tranzițiilor către piața forței de muncă pentru a îmbunătăți participarea femeilor, lucrătorilor în vârstă și a grupurilor dezavantajate în vederea creșterii numărului total de ore lucrate și, în domeniul cercetării și dezvoltării, prin continuarea creării de condiții favorabile pentru stimularea cercetării și dezvoltării.

Evaluarea ia în considerație îndeosebi previziunile serviciilor Comisiei din toamna anului 2009, dar și alte informații care au devenit disponibile ulterior, cum ar fi evaluările intermediare ale serviciilor Comisiei pentru anul 2010.

În conformitate cu programul, deficitul bugetului general a suferit o deteriorare puternică de la un excedent de 0,7 % din PIB în 2008 la un deficit de 4,9 % din PIB în 2009, reflectând într-o mare măsură impactul crizei asupra finanțelor publice, dar printre cauze s-au numărat și măsurile de stimulare în valoare de 1 % din PIB adoptate de guvern în conformitate cu Planul european de redresare economică (PERE). Politica fiscală își va menține acțiunile de sprijin în 2010 înainte de a deveni restrictivă în ultimii ani ai programului. În conformitate cu strategia de ieșire susținută de Consiliu și în vederea corecției deficitului excesiv până în 2013 și a revenirii la o poziție sustenabilă a finanțelor publice, este necesar ca orientarea fiscală expansionistă din 2009 și 2010 să fie urmată de impunerea unei discipline fiscale mult mai stricte începând cu 2011.

Obiectivul bugetar pentru 2010 în actualizarea programului este un deficit de 6,1 % din PIB. Programul prevede scăderea ponderii veniturilor cu 0,1 % din PIB față de 2009, în timp ce pentru ponderea cheltuielilor se estimează o creștere cu 1,1 % din PIB. Previziunile bugetare ale programului pentru 2010 sunt superioare obiectivului bugetar pentru 2010 cu 0,2 % din PIB și, considerate în forma în care se prezintă, sunt conforme cu recomandarea Consiliului emisă în temeiul articolului 126 alineatul (7) la 2 decembrie 2009. Perspectivele macroeconomice mai optimiste care stau la baza programului sunt doar parțial transpuse în rezultate bugetare, în principal ca urmare a concentrării creșterii în sectorul cu fiscalitate redusă orientat către exporturi și a unui efect de bază negativ de 0,1 % din PIB din 2009. Soldul structural din 2010, soldul ajustat ciclic exceptând măsurile cu caracter excepțional și alte măsuri temporare, recalculat în conformitate cu metodologia adoptată de comun acord, indică o deteriorare de la – 3,75 % din PIB în 2009 la – 4,75 % din PIB în 2010. Efectul general al măsurilor discreționare în 2010 este neglijabil, întrucât cheltuielile discreționare mai mari sunt însoțite de creșteri corespunzătoare ale fiscalității. Deteriorarea soldului structural constatată totuși în 2010 poate fi explicată în parte prin cheltuieli mai ridicate cu dobânzile și scăderea veniturilor provenite din producția de gaze, dar în primul rând prin diverse efecte întârziate, precum creșterea ratei șomajului, care conduce la cheltuieli mai mari și venituri fiscale mai scăzute decât ar indica aplicarea elasticităților-standard.

Principalul obiectiv al strategiei bugetare pe termen mediu a programului constă în reducerea deficitul sub valoarea de 3 % din PIB până în 2013. Consolidarea ar trebui să înceapă în 2011, cu condiția ca perspectivele de creștere să fie pozitive, în conformitate cu programul. Considerat în forma în care se prezintă, acest obiectiv ar fi în conformitate cu recomandarea emisă în temeiul articolului 126 alineatul (7) din TFUE. Cu toate că programul include angajamentul de respectare a termenului-limită pentru 2013 prin adoptarea de măsuri suplimentare, nu sunt precizate dimensiunile și natura acestor măsuri. În plus, orizontul programului nu cuprinde și anul 2013. Programul indică o ameliorare a deficitului bugetar nominal până la 5,0 % din PIB în 2011 (de la 6,1 % în anul precedent) și 4,5 % în 2012. Se previzionează că excedentul primar va cunoaște o evoluție similară. Rezultatul estimat pentru 2012 ar trebui considerat un rezultat tehnic, care are la bază ipoteza menținerii politicilor actuale, și nu ca un obiectiv. Previziunile bugetare ale programului implică o îmbunătățire nominală suplimentară a soldului bugetului general de peste 1,5 % din PIB în 2013 necesară pentru aducerea deficitului sub nivelul de 3 % din PIB. Se estimează că soldul structural (recalculat) se va deteriora până la – 4,75 % din PIB în 2010 și ulterior va crește până la – 4 % din PIB în 2011 și – 3,5 % din PIB în 2012. Pentru 2011, strategia bugetară a guvernului constă în principal din retragerea (parțială) a pachetului de stimulare în valoare de aproximativ 0,5 % din PIB și măsuri de consolidare în valoare de 0,25 % din PIB (1,8 miliarde de euro). Se estimează o creștere a nivelului veniturilor pe baza îmbunătățirii mediului macroeconomic și a retragerii (parțiale) a pachetului de stimulare, în timp ce pentru nivelul cheltuielilor se previzionează o creștere datorită pachetului de consolidare, îmbunătățirii mediului macroeconomic și retragerii (parțiale) a pachetului de stimulare. Pentru 2012, programul indică o creștere a ratei veniturilor și o stabilizare a ratei cheltuielilor care are la bază ipoteza menținerii politicilor actuale. Programul confirmă angajamentul față de noul obiectiv bugetar pe termen mediu (OTM), anume o poziție bugetară de – 0,5 % din PIB în termeni structurali. Date fiind cele mai recente previziuni și nivelul datoriei, OTM-ul reflectă obiectivele pactului. Cu toate acestea, programul nu prevede îndeplinirea acestuia în perioada de programare.

Previziunile bugetare din program se prezintă plauzibile pentru 2010, dar rezultatele bugetare ar putea fi inferioare previziunilor pentru anul 2011 și ulterior. În special, este posibil ca operațiunile guvernului pentru stabilizarea piețelor financiare să rămână în mare parte valabile pe întreaga perioadă a programului și să aibă un impact negativ asupra obiectivelor bugetare. Cu toate că pentru 2010, scenariul macroeconomic optimist pare a fi mai mult decât compensat de previziunile de venituri relativ prudente din cadrul programului care ar putea chiar permite depășirea obiectivului, nu la fel se prezintă situația pentru restul perioadei de programare. În plus, este posibil ca nu toate economiile corespunzătoare măsurilor de consolidare să se realizeze după 2011. În cele din urmă, nivelul prestațiilor sociale s-ar putea dovedi superior estimărilor din program, având în vedere previziunile relativ optimiste cu privire la șomaj. De asemenea, programul nu prezintă explicații complete asupra modificării nivelului veniturilor și cheltuielilor în 2012, când programul previzionează o îmbunătățire cu 0,5 % din PIB a soldului fără adoptarea de măsuri. Previziunea are în principal la bază ipoteze macroeconomice și de elasticitate optimiste. Cu toate acestea, pentru 2011 și 2012 trebuie menționat faptul că autoritățile din Țările de Jos desfășoară în prezent o revizuire fundamentală a bugetului, care ar putea servi drept bază pentru măsuri suplimentare de consolidare și ar trebui să contribuie la intensificarea efortului fiscal mediu anual începând cu 2011, conform recomandărilor, și care ar putea, prin urmare, să ducă la un rezultat superior estimărilor, cu toate că încă nu sunt precizate dimensiunile și natura acestor măsuri suplimentare de consolidare. Experiențele anterioare ale consolidării bugetare din Țările de Jos sunt relativ pozitive și nu reprezintă un risc suplimentar în contextul actual.

Ponderea datoriei publice în PIB s-a situat peste valoarea de referință din tratat în 2009 și se situează pe o pantă ascendentă pe întreaga perioadă de programare. Aceasta este estimată la 62,3 % în 2009, în creștere față de valoarea de 58,2 % din anul anterior. Creșterea ratei datoriei a rezultat în mare parte din deficitul bugetar și reducerea creșterii PIB-ului, cu toate că a fost atenuată de o ajustare stoc-flux pozitivă semnificativă care reflectă rambursarea sprijinului guvernamental pentru sectorul financiar. Se previzionează o creștere a ponderii datoriei cu o valoare suplimentară de 10 % din PIB pe întreaga perioadă de programare, până la 72,5 % în 2012, în principal ca urmare a menținerii nivelului ridicat al deficitelor publice. Rata datoriei publice brute este expusă unor riscuri considerabile generate, în primul rând, de riscul unor deficite superioare obiectivelor, în special în 2011 și, în al doilea rând și, în special, de garanțiile considerabile oferite sectorului financiar, care se ridică în prezent la aproape 14 % din PIB. În cazul în care s-ar activa, garanțiile ar atrage o creștere suplimentară a ratei datoriei. Pe de altă parte, rambursarea (anticipată) a sprijinului guvernamental de către instituțiile financiare ar putea conduce la o scădere substanțială a ratei datoriei.

Previziunile în privința datoriei pe termen mediu, care estimează doar o redresare treptată a PIB-ului la ratele de creștere prevăzute înainte de criză și o întoarcere a ratelor impozitelor la nivelurile de dinaintea crizei, incluzând creșterea conform previziunilor a cheltuielilor legate de îmbătrânirea populației, arată că strategia bugetară prezentată în program, luată ca atare, fără alte modificări la nivel de politici, nu ar fi suficientă pentru a stabiliza ponderea datoriei în PIB până în 2020.

În concluziile din 10 noiembrie 2009 referitoare la sustenabilitatea finanțelor publice, Consiliul solicită statelor membre să își canalizeze atenția asupra strategiilor orientate spre sustenabilitate în programele privind stabilitatea și convergența pe care urmează să le elaboreze și invită Comisia, alături de Comitetul pentru politică economică si de Comitetul economic si financiar, să continue elaborarea de metodologii pentru evaluarea sustenabilității pe termen lung a finanțelor publice în timp util pentru următorul raport privind sustenabilitatea, care este prevăzut pentru 2012.

A se vedea, de exemplu FMI, 2001a, Codul bunelor practici în domeniul transparenței fiscale și OCDE, 2002, Cele mai bune practici privind transparența bugetară, Revista OCDE privind gestiunea bugetară.

A se vedea și FMI (2005) Raportul de țară 05/225 și Comisia Europeană (2007) Finanțele publice în UME 2007 și Bos, F., the Dutch fiscal framework; history, current practice and the role of the CPB, document CPB 150, Biroul pentru analiza politicilor economice din Țările de Jos, Haga, iulie 2007.

Biroul național pentru analiza politicilor economice este cunoscut sub numele de Centraal Planbureau (CPB) și este o instituție guvernamentală independentă de prognoză.

În ceea ce privește calitatea finanțelor publice, se poate considera că Țările de Jos dețin performanțe relativ bune în unele domenii. Acest lucru se întâmplă mai ales în domeniul infrastructurii publice, al serviciilor generale și al guvernanței fiscale. În cadrul programului s-a anunțat intenția de îmbunătățire în continuare a calității finanțelor publice în sensul îmbunătățirii cadrului de reglementare și al reducerii sarcinii administrative. În ceea ce privește sarcina administrativă, obiectivul stabilit în program este realizarea unei reduceri nete de 25 % în 2011 față de 2007. Autoritățile desfășoară în prezent o revizuire fundamentală a bugetului, care se concentrează în principal asupra cheltuielilor și are drept scop facilitarea procesului decizional pentru reformele structurale și măsurile de consolidare. În ceea ce privește veniturile, autoritățile pregătesc un studiu separat pentru revizuirea sistemului fiscal, care are drept scop instituirea unui sistem fiscal care să genereze venituri stabile pe viitor cu perturbări minime pentru economie și o repartizare cât mai echitabilă a costurilor. Această revizuire ar putea conduce la o îmbunătățire suplimentară a calității finanțelor publice pe termen mediu spre lung.

În ansamblu, în 2010 și 2011, strategia bugetară stabilită în program este în conformitate cu recomandările Consiliului emise în temeiul articolului 126 alineatul (7). Începând cu 2012, considerată în forma în care se prezintă și având în vedere riscurile sus-menționate, strategia bugetară nu pare a fi conformă cu recomandările Consiliului emise în temeiul articolului 126 alineatul (7), în special deoarece anul 2013 nu este inclus în orizontul programului. În special, pentru 2010, proiecțiile bugetare ale programului sunt ușor superioare celor din bugetul pentru 2010, reflectând în parte scenariul macroeconomic superior și se expun unor riscuri echilibrate. Pentru perioada 2011-2012, programul prevede un efort fiscal mediu anual redus, de 0,75 % din PIB, care se supune riscurilor menționate. În ceea ce privește anul 2011, previziunile bugetare ale programului sunt susținute de măsuri de consolidare bine precizate. Pe de altă parte, modificarea preconizată a soldului structural în 2012 (0,5 % din PIB) nu este susținută de măsuri suplimentare, dar nici nu poate fi explicată prin aplicarea elasticităților normale. Acest lucru sugerează că sunt necesare măsuri de consolidare suplimentare pentru a asigura efortul fiscal anual mediu necesar de 0,75 % din PIB pentru perioada 2011-2013 în conformitate cu recomandările Consiliului și luând în considerare faptul că anul 2013 nu este acoperit de program. Deficitul bugetar nominal prevăzut în program, de 4,5 % din PIB în 2012, determinat în ipoteza menținerii politicilor actuale și nu stabilit ca obiectiv, indică necesitatea unei ameliorări suplimentare de cel puțin 1,5 % din PIB pentru respectarea termenului-limită stabilit pentru 2013. Având în vedere previziunile asupra datoriilor prezentate în program și riscurile menționate, strategia bugetară curentă este, de asemenea, insuficientă pentru a readuce ponderea datoriei în PIB pe o traiectorie descendentă. Cu toate că guvernul își exprimă, în cadrul programului, angajamentul de a adopta măsuri strategice suplimentare pentru aducerea deficitului sub valoarea de referință de 3 % din PIB până în 2013, programul nu cuprinde indicații asupra modului de realizare a acestuia.

În ceea ce privește cerințele prevăzute în codul de conduită pentru prezentarea de date pentru programele de stabilitate și convergență, programul furnizează toate datele solicitate, precum și majoritatea datelor opționale. În cadrul recomandărilor sale emise în temeiul articolului 126 alineatul (7) la 2 decembrie 2009 pentru eliminarea deficitului excesiv, Consiliul a adresat, de asemenea, Țărilor de Jos invitația de a raporta progresele realizate în aplicarea recomandărilor Consiliului într-un capitol separat în actualizările programelor de stabilitate. Țările de Jos s-au conformat parțial acestei recomandări. Mai precis, programul nu acoperă anul 2013, anul final al perioadei de corecție.

Concluzia generală este aceea că Țările de Jos au fost puternic afectate de criză, ceea ce a condus la o deteriorare acută a soldului bugetar în 2009, care a trecut de la un excedent de 0,7 % din PIB în 2008 la un deficit de 4,9 % din PIB, situație care a condus la declanșarea procedurii de deficit excesiv. Pentru 2010 se așteaptă o deteriorare suplimentară datorată în principal diverselor efecte întârziate, printre care creșterea ratei șomajului. Retragerea stimulilor fiscal și un pachet de consolidare ar urma să amelioreze soldul bugetului în 2011. Pentru 2012, ameliorarea bugetului este generată de condițiile ciclice care decurg din scenariul menținerii politicilor actuale. Se estimează o creștere substanțială a nivelului datoriilor, care în 2009 a depășit valoarea de referință de 60 % din tratat, în cadrul orizontului programului. Traiectoria de ajustare prezentată în program se expune unor riscuri de evoluție negativă și urmează să beneficieze de o consolidare accentuată după anul 2011. Principalele riscuri sunt legate de ipotezele macroeconomice optimiste, în combinație cu un efort fiscal anual redus de 0,75 % din PIB, în conformitate cu recomandarea Consiliului. Programul include un angajament de adoptare de măsuri suplimentare pentru respectarea termenului-limită stabilit pentru 2013. Cu toate acestea, întrucât anul 2013 nu este cuprins în program, nu este posibilă o evaluare integrală a strategiei bugetare. Prin urmare, ar fi binevenite mai multe informații asupra strategiei generale de susținere a corecției deficitului excesiv, inclusiv și cu precădere pentru anul 2013. Asigurarea unor excedente primare mai ridicate pe termen mediu, alături de punerea în aplicare a unor măsuri de reformă care să limiteze creșterea preconizată a cheltuielilor generate de îmbătrânirea demografică ar contribui la reducerea riscurilor ridicate la care este expusă sustenabilitatea finanțelor publice. Reforma sistemului de pensii recent propusă ar deveni un prim pas important, în cazul adoptării.

Având în vedere evaluarea de mai sus și în lumina recomandării emise în temeiul articolului 126 din TFUE la data de 2 decembrie 2009, Țările de Jos sunt invitate:

în contextul revizuirii bugetare fundamentale, să precizeze măsurile care sprijină consolidarea începând cu 2011 și, în special, în anii următori, să intensifice efortul de consolidare pentru a asigura efortul fiscal mediu anual necesar pentru aducerea deficitului sub nivelul de 3 % din PIB până în 2013 și, pe parcursul întregii perioade de programare, să utilizeze veniturile de natură excepțională legate de o ameliorare a perspectivelor macroeconomice și fiscale pentru accelerarea reducerii deficitului și scăderea ratei datoriei publice brute către valoarea de referință;

să continue ameliorarea sustenabilității pe termen lung a finanțelor publice prin implementarea de reforme structurale care să limiteze creșterea previzionată a cheltuielilor legate de îmbătrânirea demografică.

De asemenea, Țările de Jos sunt invitate să furnizeze mai multe informații cu privire la direcția și la măsurile generale care stau la baza procesului de consolidare prevăzut în ultimii ani ai programului, de îndată ce informațiile vor fi disponibile și cel târziu în cadrul capitolului privind PDE din următorul program de stabilitate.

Tabel comparativ al principalelor previziuni macroeconomice și bugetare