Document UE

având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene,

având în vedere Regulamentul (CE) nr. 1466/97 al Consiliului din 7 iulie 1997 privind consolidarea supravegherii pozițiilor bugetare și supravegherea și coordonarea politicilor economice, în special articolul 5 alineatul (3) (pentru PS),

având în vedere recomandarea Comisiei,

după consultarea Comitetului economic și financiar,

La 26 aprilie 2010, Consiliul a examinat programul de stabilitate actualizat al Spaniei pentru perioada 2009-2013.

După o perioadă de peste un deceniu de creștere puternică a PIB-ului, Spania a înregistrat o recesiune puternică în 2009. Această scădere a activității economice a fost cauzată o prăbușire abruptă a cererii interne care reflectă contracția dezechilibrelor macroeconomice în decursul perioadei de dezvoltare maximă și a fost agravată de criza financiară mondială. În special, perioada de expansiune a creditului a luat sfârșit, iar sectorul privat și-a sporit rapid rata economiilor; sectorul imobiliar supradimensionat s-a contractat, reducându-și atât prețurile, cât și activitatea; deficitul extern a scăzut de la niveluri ridicate și presiunile inflaționiste și-au redus intensitatea.

Încetinirea activității economice a condus la un nivel dramatic al pierderilor de locuri de muncă și al ratelor șomajului. Criza actuală a cauzat pierderi mari și în domeniul finanțelor publice spaniole. Alături de declinul activității, evoluția fiscală reflectă o reacție strategică favorabilă implementării unor ample măsuri de stimulare. În 2008, deficitul public depășea 3 % din PIB și, pe această bază, s-a inițiat o procedură de deficit excesiv în martie 2009. Cea mai recentă măsură întreprinsă în cadrul procedurii menționate a fost emiterea de către Consiliu, în decembrie 2009, a unei recomandări revizuite în temeiul articolului 126 alineatul (7) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), invitând Spania să își remedieze situația actuală de deficit excesiv până în 2013. Principalele provocări pentru viitor sunt continuarea ajustărilor, inclusiv reducerea deficitului extern și reechilibrarea surselor de creștere a PIB-ului, care ar trebui să se bazeze mai puțin pe cererea internă, în special pe sectorul imobiliar, și mai mult pe sectorul extern. În acest sens, vor fi necesare reforme care să favorizeze creșterea productivității și a PIB-ului potențial, precum și crearea de locuri de muncă în mod durabil. În același timp, trebuie sporită competitivitatea și prin intermediul unor politici adecvate de reducere a costurilor, și anume prin limitarea creșterii salariilor și a adaosurilor comerciale în raport cu partenerii comerciali. Aceste probleme de competitivitate structurală, împreună cu factorii ciclici care reflectă o creștere economică puternică comparativ cu principalii parteneri comerciali, au contribuit la formarea unui deficit de cont curent considerabil, care a crescut rapid în ultimul deceniu, culminând în 2007, când a atins niveluri de peste zece procente, înainte de a se reduce la aproape jumătate în 2009. În sfârșit, dacă până în prezent sectorul public a amortizat încetinirea bruscă din sectorul privat, acest lucru nu mai poate fi realizat fără a compromite și mai mult sustenabilitatea fiscală. Astfel, implementarea unei strategii de consolidare fiscală credibilă și durabilă constituie o provocare majoră pentru anii următori.

Deși declinul constatat al PIB-ului real în contextul crizei este în mare măsură ciclic, nivelul PIB-ului potențial a fost la rândul său influențat negativ. În plus, criza poate afecta și creșterea potențială pe termen mediu prin investiții mai reduse, prin înăsprirea condițiilor de acces la creditare și prin creșterea șomajului structural. În plus, impactul crizei economice accentuează efectele negative ale îmbătrânirii populației asupra producției potențiale și asupra sustenabilității finanțelor publice.

În acest context va fi esențială accelerarea ritmului reformelor structurale în scopul susținerii creșterii potențiale. Pentru Spania este important, în special, să inițieze reforme în domeniul pieței muncii, al învățământului, al concurenței în sectoarele serviciilor și electricității, precum și al eficienței cercetării și dezvoltării.

Evaluarea ia în considerație îndeosebi previziunile serviciilor Comisiei din toamna anului 2009, dar și alte informații care au devenit disponibile ulterior, cum ar fi evaluările intermediare ale serviciilor Comisiei pentru anul 2010.

Programul estimează că deficitul public general în 2009 este de 11,4 % din PIB. Deteriorarea semnificativă de la un deficit de 4,1 % din PIB în 2008 reflectă, în mare măsură, impactul crizei asupra finanțelor publice, inclusiv funcționarea stabilizatorilor automați, dar a fost, de asemenea, cauzată de măsurile de stimulare, în conformitate cu planul european de redresare economică (PERE), în valoare de 2¼ % din PIB. În conformitate cu programul, se preconizează că politica fiscală va deveni restrictivă în 2010 și în ultimii ani ai programului, în concordanță cu strategia de ieșire susținută de Consiliu și în vederea corectării deficitului excesiv până în 2013 și a revenirii la o poziție sustenabilă a finanțelor publice.

În conformitate cu programul, obiectivul pentru deficitul bugetar general în 2010 se situează la 9,8 % din PIB, valoare care depășește considerabil deficitul de 8,1 % din PIB previzionat în bugetul pentru 2010. Această scădere cu 1,7 pp. din PIB reflectă un efect de bază din 2009. Legea bugetului pentru 2010 include o serie de măsuri discreționare privind atât la veniturile, cât și cheltuielile și va marca începutul consolidării fiscale în Spania. În ceea ce privește veniturile, bugetul include, printre altele, creșteri ale cotelor de TVA începând cu luna iulie 2010, creșterea gradului de progresivitate a sistemului de impozitare economiilor și reducerea temporară a impozitelor pentru IMM-uri în favoarea creării de locuri de muncă. Bugetul reflectă și impactul suplimentar al creșterii taxelor pentru alcool și tutun introduse la mijlocul anului 2009. În ceea ce privește cheltuielile, bugetul include extinderea parțială a pachetului de investiții adresat administrațiilor publice locale, în valoare de ½ % din PIB. Se așteaptă ca aceste cheltuieli cu investițiile să fie acoperite peste nivelul de compensare cu economii din cheltuielile curente în valoare de ¾ % din PIB. În plus, bugetul reflectă retragerea unui număr mare de măsuri temporare de stimulare implementate în 2008, printre care reducerea presiunii fiscale asupra veniturilor salariale printr-o deducere fiscală a acestora. Se așteaptă ca impactul combinat al retragerii măsurilor temporare de stimulare și al noilor măsuri discreționare elaborate pentru 2010 să producă o îmbunătățire a echilibrului fiscal de până la 1¾ puncte procentuale din PIB în 2010, ceea ce ar fi în concordanță cu recomandarea Consiliului din 2 decembrie 2009, emisă în temeiul articolului 126 alineatul (7). Pe lângă măsurile incluse în bugetul pentru 2010, se preconizează o întărire a măsurilor de consolidare prin așa-numitul Plan de acțiune imediată pentru 2010, care va avea ca rezultat o reducere de 0,5 % din PIB în ceea ce privește cheltuielile planificate în legea bugetului pentru 2010. Orientarea fiscală în 2010, măsurată prin variația soldului structural, și anume soldul ajustat ciclic, exclusiv măsurile cu caracter excepțional și alte măsuri temporare, va fi restrictivă, cu o ameliorare de 2 puncte procentuale din PIB.

Principalul obiectiv al strategiei bugetare pe termen mediu este de a aduce nivelul deficitului sub valoarea de referință de 3 % din PIB până în 2013, în conformitate cu recomandarea Consiliului din 2 decembrie 2009, emisă în temeiul articolului 126 alineatul (7).

Versiunea actualizată a programului stabilește drept obiectiv un deficit de 7,5 %, 5,3 % și 3 % din PIB pentru 2011, 2012 și, respectiv, 2013. Se așteaptă ca, în ultimii ani ai programului, consolidarea să fie puternic sprijinită de așa-numitul Plan de austeritate 2011-2013 pentru administrația centrală, care a fost aprobat la 29 ianuarie 2010 și care urmează să fie prezentat în detaliu în următoarele luni, precum și de Acordurile-cadru, care nu au fost încă aprobate și care conțin o serie de noi măsuri de reducere a cheltuielilor la nivel regional și la nivel local. Principalele propuneri incluse în acest pachet au drept scop: (i) să declanșeze practic o înghețare a procesului de recrutare în sectorul public; (ii) să reducă definitiv consumul intermediar, transferurile și alte cheltuieli cu 1 punct procentual din PIB; (iii) să scadă nivelul formării brute de capital fix cu 0,9 % din PIB și (iv) să reducă subvențiile cu 0,5 % din PIB. În conformitate cu programul, obiectivul bugetar pe termen mediu (OTM) se menține pe o poziție echilibrată pe parcursul ciclului. Date fiind cele mai recente previziuni și nivelul datoriei, OTM reflectă în mod corespunzător obiectivele pactului. Totuși, programul nu prevede îndeplinirea acestuia în perioada programului.

Rezultatele bugetare s-ar putea dovedi inferioare previziunilor din program pentru întreaga perioadă a programului. Aceste riscuri par a fi relativ minore în 2010, dar sunt mai relevante pentru 2011 și anii următori. În timp ce, pentru 2010, previziunile macroeconomice incluse în actualizare sunt doar ușor optimiste, pentru perioada ulterioară acestea sunt extrem de optimiste. Incertitudini există și în ceea ce privește măsurile de consolidare anticipate, în special după 2010, care încă se află în stadiul de propunere și necesită în continuare să fie detaliate, adoptate și implementate. Un risc suplimentar este generat de performanța bugetară a administrațiilor publice regionale și locale, deși se așteaptă ca acordurile-cadru să o diminueze.

Datoriile publice brute sunt estimate la 55,2 % din PIB în 2009, în creștere semnificativă față de nivelul de 39,7 % din anul precedent. Pe lângă creșterea considerabilă a deficitului și declinul creșterii PIB, la creșterea ponderii datoriei au contribuit și o semnificativă ajustare stoc-flux, care reflectă în principal sprijinirea creditării.

Se previzionează o creștere a ponderii datoriei cu încă 19 puncte procentuale în perioada programului, pentru a depăși valoarea de referință din tratat în 2010 și a atinge un nivel de 74 % din PIB până în 2013, în principal ca urmare a menținerii nivelului ridicat al deficitelor publice. Evoluția ponderii datoriei poate fi, cu toate acestea, mai puțin favorabilă decât s-a previzionat în actualizare, având în vedere riscurile care amenință scenariul macroeconomic și obiectivele bugetare, necesitatea restructurării sectorului financiar și, într-o mai mică măsură, incertitudinea în ceea ce privește impactul garanțiilor acordate în contextul pachetului de sprijinire a sectorului financiar. Cu toate acestea, creșterea datoriei legată de măsurile adoptate pentru sprijinirea sectorului financiar ar putea fi inversată dacă planul de sprijin și operațiunile financiare legate de acesta ar avea rezultate pozitive.

Previziunile în privința datoriei publice pe termen mediu, care presupun o revenire treptată a PIB-ului la ratele de creștere prevăzute înainte de criză și o întoarcere a ponderii impozitelor la nivelurile de dinaintea crizei, incluzând creșterea conform previziunilor a cheltuielilor legate de îmbătrânirea populației, arată că strategia bugetară prezentată în program, luată ca atare, fără alte modificări la nivel de politici, nu ar fi suficientă pentru a stabiliza ponderea datoriei în PIB până în 2020.

În concluziile sale din 10 noiembrie 2009 privind sustenabilitatea finanțelor publice Consiliul invită statele membre să își concentreze atenția asupra strategiilor orientate către sustenabilitate în cadrul programelor viitoare de stabilitate și convergență ale acestora și, în plus, lansează o invitație către Comisie, împreună cu Comitetul pentru politică economică și cu Comitetul economic și financiar, de a continua elaborarea de metodologii pentru evaluarea sustenabilității pe termen lung a finanțelor publice în timp util, înaintea următorului raport privind sustenabilitatea, prevăzut pentru 2012.

În conformitate cu programul, la 29 ianuarie 2010 guvernul a propus Pactului de la Toledo o reformă a pensiilor care va avea, printre altele, următoarele elemente: (i) creșterea constantă a vârstei de pensionare la vârsta de 67 de ani și posibilitatea conectării celorlalți parametri ai actualului sistem la această extindere a perioadei active; (ii) consolidarea legăturii dintre contribuții și prestații (inclusiv posibilitatea creării unor conturi noționale pentru o parte a sistemului); (iii) o relație mai flexibilă între sistemele de pensii suplimentare voluntare și sistemele publice de securitate socială și (iv) o politică de asistență familială mai eficientă și suficientă.

Cu toate că a fost util pentru promovarea planificării fiscale multianuale și prezintă un istoric în general pozitiv, cadrul bugetar pe termen mediu s-a deteriorat începând cu 2008. Cadrul bugetar intern existent fusese consolidat odată cu reformarea legii privind stabilitatea bugetară în 2007, care a introdus principiul stabilității bugetare pe parcursul ciclului. Acest lucru a permis stabilirea de obiective bugetare pe baza situației ciclice. În 2009, marja de flexibilitate a acestei legi a fost împinsă la limită, întrucât s-a permis, în mod excepțional, administrațiilor regionale și locale să prezinte deficite mai mari decât se prevăzuse inițial în cadrul bugetar. Cu toate acestea, aprobarea acordurilor-cadru pentru sustenabilitatea finanțelor publice cu regiunile și municipalitățile, atunci când va fi implementată pe deplin, va institui instrumentul pentru adoptarea și monitorizarea planurilor de restructurare a cheltuielilor acestora cu un conținut similar celui pentru administrația centrală.

Programul subliniază importanța unor finanțe publice de calitate, acestea reprezentând un element esențial al strategiei de ieșire a Spaniei. Din acest punct de vedere, programul prezintă câteva reforme care au drept obiectiv îmbunătățirea rentabilității și a eficacității cheltuielilor publice, precum și modificarea elementelor structurale ale sistemului de impozitare. În ceea ce privește veniturile, acestea includ modificări ale elementelor structurale ale sistemului spaniol de impozitare, cum ar fi încetarea reducerii presiunii fiscale asupra veniturile salariale, creșterea gradului de progresivitate a sistemului de impozitare a economiilor și creșterea cotelor de TVA. În ceea ce privește cheltuielile, se acordă prioritate cheltuielilor productive, în special învățământului și cercetării și dezvoltării, precum și necesității de a restrânge consumul public intermediar reflectat de o scădere cu 4,3 puncte procentuale din PIB în perioada 2011-2013.

În ansamblu, în 2010, strategia bugetară stabilită în program este în general conformă cu recomandarea Consiliului din 2 decembrie 2009, emisă în temeiul articolului 126 alineatul (7). Cu toate acestea, începând cu 2011, luând în considerare riscurile, este posibil ca strategia bugetară să nu fie în deplină concordanță cu recomandarea Consiliului emisă în temeiul articolului 126 alineatul (7). Cu toate că strategia bugetară de aducere a deficitului sub valoarea de 3 % din PIB este, în forma sa actuală, în conformitate cu recomandările, având în vedere riscurile menționate, nu este încă asigurată realizarea corecției deficitului excesiv până la termenul limită, iar efortul fiscal mediu ar putea să fie inferior pragului minim recomandat de 1½ % din PIB pe an pentru întreaga perioadă. Strategia bugetară este expusă, în special, unor riscuri de evoluție negativă ca urmare a scenariului macroeconomic optimist de după 2010, care poate implica o contribuție mai redusă a creșterii economice la consolidarea fiscală decât fusese prevăzut în program. În plus, traiectoria de ajustare de după 2010 trebuie precizată într-o formă mai detaliată în ceea ce privește măsurile concrete care trebuie adoptate. De asemenea, este posibil ca strategia bugetară să nu fie suficientă pentru a readuce ponderea datoriilor pe o traiectorie descendentă. Pentru a răspunde acestor riscuri, este necesar ca strategia să fie susținută de măsuri specificate în mod explicit după 2010 și ca planurile pentru ultimii ani ai programului să fie suficient consolidate. Îndeplinirea acestor deziderate ar fi, de asemeni, utilă având în vedere creșterea rapidă previzionată a ponderii datoriei și a cheltuielilor legate de îmbătrânirea demografică, precum și provocările inerente ajustării cu care se confruntă Spania.

Nu au fost furnizate, în special, date cu privire la productivitatea muncii, la orele lucrate și la măsurile cu caracter excepțional și alte măsuri temporare.

Din punct de vedere material, Spania a respectat această recomandare, cu toate că raportarea nu a fost cuprinsă într-un capitol separat, ci a fost inclusă în capitolul privind strategia bugetară pe termen mediu.

Concluzia generală este că actuala criză are un impact sever asupra finanțelor publice spaniole, cu un deficit foarte mare estimat pentru 2009 și o pondere a datoriei publice aflată în creștere rapidă. Obiectivul actualizării programului de stabilitate este consolidarea fiscală continuă și semnificativă începând cu 2010, în vederea reducerii deficitului public la 3 % din PIB până în 2013. Consolidarea fiscală este esențială, deoarece creșterea deficitelor fiscale și a datoriei ar putea dăuna creșterii economice susținute pe termen mediu. În plus, ameliorarea sustenabilității fiscale pe termen lung ar trebui să constituie o prioritate, având în vedere și creșterea previzionată a cheltuielilor publice legate de îmbătrânirea demografică. Cu toate acestea, realizarea traiectoriei ambițioase de consolidare poate necesita eforturi suplimentare, în special având în vedere ipotezele macroeconomice extrem de optimiste și riscul ulterior al unei contribuții mai modeste decât nivelul prevăzut al creșterii economice la consolidarea fiscală și nivelurile de venituri pentru ultimii ani ai programului, care ar putea fi greu de realizat. În același timp, traiectoria de ajustare nu este pe deplin susținută prin măsuri concrete pentru anii de după 2010. Un cadru bugetar funcțional, inclusiv reglementarea relațiilor dintre diversele niveluri ale sectorului administrației publice generale, reprezintă un instrument esențial pentru sprijinirea îndeplinirii planurilor ambițioase de consolidare pe fundalul unei ample descentralizări fiscale. În plus, stimularea suplimentară a calității finanțelor publice este importantă și în vederea susținerii unei ajustări fără obstacole a economiei din perspectiva necesității de a continua ajustarea dezechilibrelor macroeconomice existente, în special a dezechilibrului extern, mai ales prin creșterea PIB-ului potențial, promovarea creării de locuri de muncă și impulsionarea productivității și competitivității.

Având în vedere evaluarea de mai sus și în lumina recomandării din 2 decembrie 2009, emise în temeiul articolului 126 alineatul (7) din TFUE, Spania este invitată:

să aplice cu rigurozitate planurile fiscale ambițioase prevăzute în program, astfel încât să corecteze deficitul excesiv până în 2013, să le susțină prin măsuri concrete în anii de după 2010 și să fie pregătită să adopte măsuri suplimentare de consolidare în cazul în care se materializează riscurile legate de faptul că scenariul macroeconomic este mai optimist decât scenariul care stă la baza recomandării emise în temeiul articolului 126 alineatul (7); să valorifice orice oportunitate în plus față de eforturile fiscale, astfel cum se prevede în recomandarea PDE, inclusiv cele care decurg din condiții economice mai bune, pentru a accelera reducerea ponderii datoriei publice brute către valoarea de referință de 60 % din PIB;

având în vedere creșterea previzionată a cheltuielilor legate de îmbătrânirea demografică, precum și creșterea rapidă a ponderii datoriei publice, să îmbunătățească sustenabilitatea pe termen lung a finanțelor publice, printre altele, prin implementarea de reforme ale sistemului de pensii, astfel cum a fost propus de guvern;

să asigure sprijinirea eficientă, prin cadrul bugetar, a realizării planurilor fiscale pe termen mediu la toate nivelurile sectorului administrației publice generale și să monitorizeze îndeaproape respectarea obiectivelor bugetare pe parcursul întregului an;

să asigure, de asemenea, orientarea măsurilor de consolidare fiscală către continuarea îmbunătățirii calității finanțelor publice, având în vedere necesitatea unor ajustări suplimentare ale dezechilibrelor macroeconomice existente.

De asemenea, Spania este invitată să îmbunătățească respectarea cerințelor din codul de conduită.

Tabel comparativ al principalelor previziuni macroeconomice și bugetare