Document UE

având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene,

având în vedere Regulamentul (CE) nr. 1466/97 al Consiliului din 7 iulie 1997 privind consolidarea supravegherii pozițiilor bugetare și supravegherea și coordonarea politicilor economice, în special articolul 9 alineatul (3),

având în vedere recomandarea Comisiei,

după consultarea Comitetului economic și financiar,

La 26 aprilie 2010 Consiliul a examinat programul de convergență actualizat al României pentru perioada 2009-2012.

Cu o creștere medie anuală de 6,8 % din PIB în perioada 2004-2008, România a fost unul dintre statele membre ale UE cu cel mai mare ritm de creștere. Creșterea s-a datorat unei explozii a cererii interne, atât pentru consum, cât și pentru investiții, care a fost alimentată de dezvoltarea rapidă a sectorului financiar, de importante fluxuri de intrări capital și de ameliorarea constantă a perspectivelor de venituri. Acest fapt, conjugat cu creșterea puternică a salariilor, a determinat o sporire accentuată a deficitului de cont curent, până la 12,3 % din PIB în 2008. În plus, anii de politică bugetară pro-ciclică au condus la o deteriorare considerabilă a poziției fiscale subiacente, deficitul structural (soldul ajustat ciclic cu excepția măsurilor cu caracter excepțional și a altor măsuri temporare) ridicându-se la 8,5 % din PIB în 2008. Creșterea bruscă a aversiunii față de risc în timpul crizei financiare a făcut ca piețele să devină din ce în ce mai preocupate de aceste dezechilibre. Fluxurile de intrări de capital au scăzut dramatic, iar presiunile asupra cursului de schimb valutar au crescut, ceea ce a dus la o depreciere cumulativă cu aproximativ 30 % a leului față de euro în perioada august 2007-ianuarie 2009. Scăderea fluxurilor de intrări de capital, efectele bilanțiere ale deprecierii leului și scăderea însemnată a cererii la export au cauzat recesiunea gravă de la sfârșitul anului 2008 și din prima jumătate a anului 2009, care s-a reflectat în scăderea PIB-ului cu 7,1 % în 2009. Banca Națională a României a diminuat rata dobânzii de referință cu 325 puncte de bază, la 7,0 %, în perioada februarie 2009-februarie 2010. Deficitul de cont curent a scăzut la aproximativ 4,25 % din PIB în 2009.

Pe fondul unei presiuni financiare în creștere, la 6 mai 2009, Consiliul a adoptat Decizia 2009/459/CE pentru a pune la dispoziția României un împrumut financiar pe termen mediu de până la 5 miliarde EUR în cadrul mecanismului de asistență pentru balanța de plăți pentru statele membre. Asistența UE este acordată României conjugat cu împrumuturi de la FMI (13 miliarde EUR), de la Banca Mondială (1 miliard EUR) și de la BEI și BERD (1 miliard EUR).

Deși declinul PIB-ului real aferent crizei economice și financiare este în mare măsură ciclic, nivelul producției potențiale a fost la rândul său influențat negativ. În plus, criza ar putea afecta și creșterea potențială pe termen mediu din cauza reducerii investițiilor, a limitării accesului la creditare și a șomajului structural în creștere. În plus, impactul crizei economice accentuează efectele negative ale îmbătrânirii populației asupra producției potențiale și a sustenabilității finanțelor publice. În acest context, este esențial să se accelereze ritmul reformelor structurale vizând sprijinirea creșterii potențiale, ceea ce ar trebui de asemenea să contribuie la restabilirea sustenabilității finanțelor publice. În cazul României în special este important să se adopte și să se pună în aplicare proiectul de reformă a sistemului de pensii, precum și guvernanța fiscală și reformele structurale prevăzute în cadrul programului de sprijin pentru balanța de plăți. În plus, ar trebui luate măsuri concrete în vederea accelerării absorbției fondurilor structurale ale UE, deoarece acest lucru ar permite majorarea investițiilor în creșterea pe termen lung, fără a pune în pericol atingerea obiectivelor de deficit bugetar convenite.

Conform scenariului macroeconomic care stă la baza programului, creșterea PIB-ului real va deveni pozitivă în 2010 (1,3 %) și se va accelera treptat, ajungând la 3,7 % până în 2012. Evaluat pe baza informațiilor disponibile în momentul de față și, în special, a rezultatelor sub așteptări din cel de al patrulea trimestru al anului 2009, acest scenariu pare să fie bazat pe ipoteze de creștere ușor favorabile pentru anul 2010. Scenariul macroeconomic pentru perioada 2011-2012 pare să se bazeze pe ipoteze de creștere realiste. În plus, se așteaptă ca dezechilibrele externe și fiscale care au contribuit la gravitatea recesiunii din România să se reducă în continuare. Prognozele programului referitoare la inflație (3,7 % în 2010, 3,2 % în 2011 și 2,8 % în 2012) par însă subestimate, având în vedere evoluția preconizată a salariilor și a productivității muncii, recenta redresare a prețurilor energiei la nivel mondial și posibila nouă creștere a prețurilor administrate. Pe de altă parte, presiunile inflaționiste ar putea fi contrabalansate de posibila apreciere a leului raportat la euro. Scăderea așteptată a ratei șomajului, de la 8,4 % în 2009 la 7,7 % în 2010, pare destul de dificil de realizat în această fază incipientă a redresării economice.

Conform programului, deficitul public general a ajuns în 2009 la 8,0 % din PIB, ușor peste ținta de 7,8 %, datorită unei creșteri a arieratelor de plată la buget. Deteriorarea semnificativă a deficitului față de valoarea de 5,5 % din PIB înregistrată în 2008 reflectă în mare măsură impactul crizei asupra finanțelor publice. Deteriorarea deficitului s-a datorat în principal scăderii veniturilor, cele mai drastice scăderi înregistrându-se la veniturile din TVA și la contribuțiile sociale. În plus, absorbția fondurilor UE și veniturile nefiscale au fost sub așteptări. În ceea ce privește cheltuielile, în 2009 guvernul a depus un efort important de consolidare fiscală pentru a limita creșterea deficitului. Printre măsuri se numără restructurarea agențiilor de stat și reducerea cheltuielilor cu bunurile și serviciile. Impactul acestor măsuri a fost însă mai mic decât cel bugetat la începutul anului. Drept urmare, a fost necesară luarea de măsuri suplimentare, cum ar fi obligația funcționarilor din sectorul public de a lua 10 zile de concediu fără plată. Ca rezultat al acestor măsuri, în 2009 s-a obținut o îmbunătățire a soldului structural echivalentă cu 1 % din PIB. Date fiind importantele constrângeri bugetare, impactul bugetar estimat al măsurilor de stimulare adoptate conform Planului european de redresare economică (PERE) a fost limitat, cifrându-se la 0,2 % din PIB atât în 2009, cât și în 2010. În conformitate cu strategia de ieșire recomandată de Consiliu și pentru corectarea deficitului excesiv până în 2012, se prevede continuarea politicilor de consolidare fiscală în următorii ani.

Bugetul pentru 2010, adoptat de parlament în ianuarie 2010, are drept obiectiv un deficit de 6,3 % din PIB. În conformitate cu condițiile de politică economică din cadrul programului de sprijin pentru balanța de plăți, ajustarea planificată se axează în principal pe cheltuieli; măsurile presupun reduceri ale cheltuielilor de aproximativ 2,2 % din PIB. Este vorba în principal despre: înghețarea salariilor în sectorul public și reducerea angajărilor în sectorul public, care contribuie la o reducere cu 0,8 % din PIB a cheltuielilor cu salariile din sectorul public; reducerea cheltuielilor publice cu bunurile și serviciile, contribuind la reducerea cu 0,5 % din PIB a consumului intermediar în sectorul public general; înghețarea pensiilor, ceea ce contribuie la o reducere cu 0,8 % din PIB a prestațiilor sociale; și o reducere a subvențiilor echivalentă cu 0,2 % din PIB. Impactul acestor măsuri este în parte contrabalansat de creșterea altor cheltuieli, ceea ce duce la o reducere netă a ponderii cheltuielilor primare în PIB cu 1,3 puncte procentuale din PIB. În special, cheltuielile cu investițiile ar trebui să crească cu 0,2 % din PIB, având în vedere și creșterea planificată a gradului de utilizare a fondurilor structurale ale UE. Ponderea veniturilor publice în PIB ar trebui să crească cu aproximativ 0,6 puncte procentuale din PIB, incluzând veniturile cu caracter excepțional obținute din rambursarea arieratelor fiscale (obligațiunea Rompetrol) în valoare de 0,5 % din PIB. Realizarea reducerilor cheltuielilor nete și a creșterii veniturilor, descrise mai sus, ar implica o îmbunătățire de 1,7 % din PIB a soldului bugetului general în 2010 (luând în calcul creșterea cu 0,3 % din PIB a plăților de dobânzi în anul anterior). Ținând seama de creșterea deviației PIB-ului, acest lucru corespunde unei îmbunătățiri simțitoare a soldului structural, cu 2,25 % din PIB (astfel cum a fost recalculată de serviciile Comisiei, în conformitate cu metodologia stabilită de comun acord, pe baza informațiilor furnizate în program).

Obiectivul principal al strategiei bugetare pe termen mediu prezentate în programul de convergență este reducerea deficitului sub valoarea de referință de 3 % din PIB până în 2012, conform recomandării adresate de Consiliu la 16 februarie 2010, în temeiul articolului 126 alineatul (7). Programul prevede o reducere treptată a deficitului global de la 6,3 % din PIB în 2010 la 4,4 % din PIB în 2011 și la 3,0 % din PIB în 2012. Soldul primar urmează o tendință similară. Soldul structural (recalculat) afișează o ajustare mai accentuată la începutul perioadei. Conform programului, efortul fiscal anual mediu în perioada 2010-2012 s-ar ridica la aproximativ 1¾ % din PIB, în conformitate cu recomandarea Consiliului din cadrul procedurii de deficit excesiv. Ajustarea se bazează în majoritate pe cheltuieli, preconizându-se scăderea treptată a cheltuielilor primare de la 37,6 % din PIB în 2009, la 33,3 % din PIB în 2012. Se preconizează creșterea veniturilor bugetare de la 31,1 % din PIB în 2009 la 31,7 % din PIB în 2010, pentru a se stabiliza ulterior. Măsurile de consolidare structurală luate pentru atingerea obiectivului bugetar în 2010 vor facilita și atingerea obiectivelor fiscale pentru 2011 și 2012. Conform comunicării din partea autorităților, obiectivul pe termen mediu al României (OTM) îl reprezintă un deficit structural de 0,7 % din PIB. Date fiind cele mai recente proiecții și nivelul datoriei, OTM-ul reflectă obiectivele pactului. Programul nu prevede atingerea OTM-ului în perioada de programare.

Deficitul pe 2010 ar putea fi mai mare decât cel preconizat în program, dat fiind faptul că unele dintre măsurile vizând reducerea cheltuielilor, cum ar fi reducerea posturilor în sectorul public, sunt dificil de realizat din punct de vedere social și politic. În plus, este posibil ca încasarea în totalitate a veniturilor cu caracter excepțional din rambursarea obligațiunii Rompetrol, care se estimează că va genera venituri suplimentare în valoare de 0,5 % din PIB, să se dovedească dificilă. În cadrul programului de sprijin pentru balanța de plăți, Guvernul României s-a angajat însă să pună în aplicare măsuri suplimentare în cazul în care măsurile convenite la ora actuală nu generează economiile necesare pentru atingerea obiectivului de deficit bugetar pentru anul acesta. În mod asemănător, este posibil ca respectarea obiectivelor din program să se dovedească dificilă în anii următori, în special în având în vedere potențialul impact negativ al ciclului electoral asupra finanțelor publice. Un alt risc potențial pe termen mediu îl reprezintă acumularea de arierate de către întreprinderile publice, care, dacă nu i se găsesc soluții, poate avea consecințe negative asupra bugetului în cazul în care, la un moment dat, guvernul ar fi obligat să intervină. În cele din urmă, în program nu se specifică măsurile care vor fi luate pentru aducerea deficitului de la 6,3 % din PIB în 2010 la 3,0 % din PIB în 2012. Se așteaptă ca această informație să fie inclusă în cadrul bugetar pe termen mediu (CBTM) pentru perioada 2011-2013, care ar trebui să fie adoptat până în mai 2010.

Conform programului de convergență, datoria publică brută este estimată la 23 % din PIB în 2009, în creștere de la 13,6 % în anul precedent. Principalii factori care au determinat creșterea ponderii datoriei în PIB au fost creșterea pronunțată a deficitului, scăderea PIB-ului, creșterea plăților de dobânzi și efectele evaluării rezultând din deprecierea cursului de schimb. Deși rămâne cu mult sub valoarea de referință din tratat, se așteaptă ca ponderea datoriei să crească cu încă 6,7 puncte procentuale în perioada de programare, ajungând la 29,7 % din PIB în 2012, în special datorită deficitelor publice ridicate. Evoluția preconizată a ponderii datoriei poate fi mai puțin favorabilă în cazul în care nu sunt atinse obiectivele bugetare stabilite în program.

Proiecțiile pe termen mediu privind datoria până în 2020 pornesc de la ipoteza că ratele de creștere a PIB-ului și ratele impozitelor vor reveni doar treptat la valorile preconizate înainte de criză. Acest fapt ar însemna că strategia bugetară avută în vedere în program, luată ca atare, în condițiile menținerii politicilor actuale, nu este suficientă pentru a stabiliza rata datoriei până în 2020.

În concluziile din 10 noiembrie 2009 referitoare la sustenabilitatea finanțelor publice, Consiliul solicită statelor membre să își canalizeze atenția asupra strategiilor orientate spre sustenabilitate în programele privind stabilitatea și convergența pe care urmează să le elaboreze și invită Comisia, alături de Comitetul pentru politică economică si de Comitetul economic si financiar, să continue elaborarea de metodologii pentru evaluarea sustenabilității pe termen lung a finanțelor publice în timp util pentru următorul raport privind sustenabilitatea, care este prevăzut pentru 2012.

Politica fiscală în perioada 2004-2008 de explozie al cererii a fost accentuat prociclică, agravând dezechilibrele provocate de sectorul privat și adăugându-se la o economie deja în curs de supraîncălzire. Acest fapt s-a datorat în mare parte cadrului general slab de guvernanță bugetară, având drept rezultat o planificare și o execuție bugetară deficiente. Veniturile excepționale au fost utilizate, în general, prin rectificări bugetare în cursul anului, prea puține rezerve fiind păstrate pentru perioadele mai dificile. Slaba capacitate administrativă de planificare și executare a proiectelor de investiții publice a contribuit și ea la subexecutarea repetată a planurilor privind cheltuielile de capital. Pentru a consolida soliditatea cadrului fiscal, autoritățile române s-au angajat în cadrul programului UE de sprijin pentru balanța de plăți să îmbunătățească guvernanța fiscală. Un proiect de lege a responsabilității fiscale a fost înaintat parlamentului spre aprobare. Proiectul de lege stabilește un cadru bugetar obligatoriu pe termen mediu, limite ale rectificărilor bugetare din cursul anului, introduce norme fiscale robuste și instituie un consiliu fiscal care va efectua o analiză independentă a chestiunilor legate de finanțele publice. Au fost stabilite termene pentru crearea consiliului fiscal (sfârșitul lunii aprilie) și pentru prezentarea cadrului bugetar pe termen mediu (CBTM) pentru perioada 2011-2013 (sfârșitul lunii mai).

Principala prioritate și provocare pentru guvern o reprezintă îmbunătățirea eficacității și eficienței administrației publice atât la nivel central, cât și local. În contextul asistenței multilaterale din partea instituțiilor internaționale, se constată îmbunătățirea analizei problemelor, a cadrului guvernanței fiscale, a planificării și execuției bugetare și a aplicării politicilor. Sunt însă necesare eforturi suplimentare pentru a evita deteriorarea accesului la serviciile publice și a calității acestora, precum și a mediului de afaceri în general. Pentru a face față provocărilor legate de performanță specifice fiecărui minister în parte, precum și problemelor sistemice care impun o abordare la nivel guvernamental, este pe punctul de a demara o analiză funcțională a administrației publice. În plus, sunt avute în vedere măsuri specifice pentru îmbunătățirea eficienței gestionării fiscale și pentru întărirea controlului administrației centrale asupra cheltuielilor efectuate de autoritățile locale și de întreprinderile de stat. Autoritățile au adoptat un plan de soluționare a aspectului muncii nedeclarate, care se concentrează asupra măsurilor de creștere a eficienței inspecției muncii. Autoritățile se concentrează de asemenea asupra îmbunătățirii eficacității și eficienței cheltuielilor publice pentru educație, cercetare și dezvoltare. În fine, guvernul intenționează să întreprindă măsuri concrete pentru a crește gradul de absorbție a fondurilor structurale ale UE.

Per ansamblu, strategia bugetară pe 2010 prevăzută în program este în linii mari conformă cu recomandările adresate de Consiliu în temeiul articolului 126 alineatul (7). Deficitul bugetar s-ar putea însă dovedi mai mare decât proiecțiile pentru 2010 datorită în principal dificultăților politice și sociale legate de realizarea reformelor avute în vedere. Dacă aceste riscuri se materializează, măsurile suplimentare în curs de elaborare vor trebui implementate de către autorități. Începând din 2011, având în vedere lipsa din program a măsurilor specifice de consolidare, s-ar putea ca strategia bugetară să nu respecte în totalitate recomandarea Consiliului în temeiul articolului 126 alineatul (7). Programul nu oferă detalii cu privire la măsurile suplimentare de consolidare care trebuie luate în 2011 și 2012 pentru atingerea obiectivelor bugetare. Se așteaptă ca aceste informații să fie incluse în cadrul bugetar pe termen mediu (CBTM) pentru perioada 2011-2013, care va fi adoptat până la sfârșitul lunii mai 2010. Per ansamblu pentru perioada 2010-2012 scenariul bugetar din program implică un efort fiscal anual mediu de 1,75 %, care corespunde recomandării Consiliului în temeiul articolului 126 alineatul (7), dar se supune acelorași riscuri ca și obiectivele bugetare.

Lipsesc, în special, informațiile cu privire la ocuparea forței de muncă în număr de ore lucrate și cheltuielile de la bugetul general defalcate pe funcții.

Concluzia generală este că, luată ca atare, traiectoria de consolidare prevăzută în programul de convergență este corespunzătoare și conformă recomandării Consiliului în temeiul articolului 126 alineatul (7) din TFUE. Punerea integrală în aplicare a măsurilor de consolidare prevăzute pentru anul 2010 este însă esențială pentru atingerea obiectivului de deficit. În plus, programul nu specifică suficient măsurile de consolidare care urmează să fie luate în 2011 și 2012. Guvernul României s-a angajat să ia măsuri de urgență, dacă este necesar, pentru a atinge obiectivul de deficit stabilit pentru 2010. În plus, punerea în aplicare a reformelor de guvernanță fiscală hotărâte în contextul programului UE de asistență pentru balanța de plăți destinat României ar trebui să contribuie la atingerea obiectivelor bugetare pentru 2011 și 2012. În fine, adoptarea și punerea în aplicare a proiectului de reformă a pensiilor vor avea o importanță crucială pentru îmbunătățirea sustenabilității pe termen lung a finanțelor publice.

Având în vedere evaluarea de mai sus și recomandarea din 16 februarie 2010 în temeiul articolului 126 alineatul (7) din TFUE și dată fiind necesitatea asigurării unei convergențe durabile, România este invitată:

să pună în aplicare în mod riguros măsurile de consolidare fiscală pentru anul 2010, convenite în cadrul programului de sprijin pentru balanța de plăți, și să ia noi măsuri corective, dacă este necesar, pentru atingerea obiectivului de deficit public general pentru anul 2010. Autoritățile române sunt de asemenea invitate să specifice, în contextul cadrului bugetar pe termen mediu care urmează să fie elaborat până la sfârșitul lunii mai 2010, măsurile de consolidare fiscală necesare pentru atingerea obiectivelor bugetare ale programului în 2011 și 2012;

să amelioreze cadrul fiscal prin adoptarea și punerea în aplicare a legii responsabilității fiscale. Să țină seama în special de analiza consiliului fiscal în elaborarea și gestionarea politicii fiscale;

să adopte și să pună în aplicare proiectul de lege a pensiilor, care va contribui la îmbunătățirea substanțială a sustenabilității pe termen lung a finanțelor publice.

Tabel comparativ al principalelor previziuni macroeconomice și bugetare