Document UE

având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene,

având în vedere Regulamentul (CE) nr. 1466/97 al Consiliului din 7 iulie 1997 privind consolidarea supravegherii pozițiilor bugetare și supravegherea și coordonarea politicilor economice, în special articolul 9 alineatul (3),

având în vedere recomandarea Comisiei,

după consultarea Comitetului economic și financiar,

La 26 aprilie 2010 Consiliul a examinat programul de convergență actualizat al Poloniei, pentru perioada 2009-2012.

Cu o creștere estimată a PIB-ului real de 1,7 %, Polonia a fost singura țară din UE care a înregistrat o creștere pozitivă în 2009. Această performanță reflectă un întreg complex de factori favorabili, printre care se numără bazele solide existente în momentul izbucnirii crizei, un sector financiar bine capitalizat și sănătos, un grad relativ scăzut de deschidere a economiei, deprecierea considerabilă a monedei naționale în faza incipientă a crizei, precum și adaptarea la timp a politicii monetare și bugetare.

Deși o parte din factorii care au sprijinit creșterea au caracter temporar – marja pentru o politică fiscală de sprijin a dispărut aproape complet, iar cursul de schimb se apreciază – perspectivele economice ale Poloniei s-au îmbunătățit considerabil în ultimele luni. Principalele provocări pentru anii care urmează vor fi restabilirea sustenabilității finanțelor publice și asigurarea unui proces neîntrerupt de recuperare, fără a compromite stabilitatea bugetară și macroeconomică. Polonia nu a profitat de perioada economică favorabilă (2006-2008) pentru a-și consolida finanțele publice, iar deficitul public structural pentru 2009 (soldul ajustat ciclic, exceptând măsurile cu caracter excepțional și alte măsuri temporare, calculat conform metodologiei stabilite de comun acord pe baza datelor din programul actualizat) este estimat la 7 % din PIB. Pe baza unui deficit public pentru 2008 de 3,9 % din PIB, indicat de autoritățile poloneze în notificarea din aprilie 2009 în cadrul procedurii de deficit excesiv (PDE), Consiliul a decis la 7 iulie 2009 că Polonia are un deficit excesiv și a recomandat corectarea acestuia până în 2012.

Deși declinul constatat al PIB-ului real în contextul crizei este în mare măsură ciclic, nivelul producției potențiale a fost la rândul său influențat negativ. În plus, pe termen mediu se pot manifesta și alte efecte ale crizei asupra creșterii potențiale, cum sunt reducerea investițiilor, limitarea accesului la creditare și creșterea șomajului structural, deși aceste efecte ar trebui să fie mai puțin grave în Polonia, unde distrugerea capitalului a avut o mai mică amploare, iar piața muncii este flexibilă. În plus, impactul crizei economice accentuează efectele negative ale îmbătrânirii populației asupra producției potențiale și asupra sustenabilității finanțelor publice. În acest context, este esențial să se accelereze ritmul reformelor structurale având ca scop sprijinirea creșterii potențiale. Mai concret, având în vedere rata scăzută a ocupării forței de muncă din Polonia și nevoia unor reforme care să sprijine procesul actual de recuperare, va fi important să se ia măsuri suplimentare pentru încurajarea participării la piața muncii, îmbunătățirea mediului de afaceri și stimularea investițiilor private în cercetare și dezvoltare.

Evaluarea ia îndeosebi în calcul previziunile serviciilor Comisiei din toamna anului 2009, dar și alte informații care au devenit disponibile ulterior, în special previziunile intermediare ale serviciilor Comisiei din februarie 2010.

Este exclus subsectorul administrației centrale, unde bugetul de cheltuieli nu a fost executat integral, în ciuda veniturilor mai mari.

Deși deficitul structural a atins un nivel înalt și se preconizează o relansare pronunțată a activității economice, programul prevede o strategie de ieșire treptată, cu o consolidare fiscală moderată, planificată pentru 2010-2011.

Programul preconizează pentru 2010 o ușoară reducere a deficitului public, care va atinge 6,9 % din PIB. Această reducere urmează să fie realizată prin intermediul unei creșteri însemnate a ponderii veniturilor (cu 2,2 puncte procentuale), care ar compensa în exces creșterea pronunțată a ponderii cheltuielilor (cu 1,9 puncte procentuale), datorată în principal creșterii cheltuielilor de capital (finanțate parțial din fonduri UE). Principalele măsuri de consolidare sunt majorarea unor accize și taxe asimilate accizelor (aproximativ 0,2 % din PIB) și reducerea creșterii salariilor în cadrul bugetului central (0,3 % din PIB), reprezentând în total 0,5 % din PIB. Îmbunătățirea soldului structural este estimată la 0,8 puncte procentuale din PIB, reflectând totodată o componență favorabilă a creșterii, care duce la o elasticitate a impozitelor mai mare decât cea ordinară. Efortul fiscal pe care îl presupun planurile actuale este mai mic decât efortul mediu anual recomandat de Consiliu în iulie 2009 pentru perioada 2010-2012 (cel puțin 1,25 puncte procentuale din PIB).

În procentul de 0,5 % din PIB este inclus impactul normei privind cheltuielile, astfel cum a fost specificată în primul pachet de reforme înaintat președintelui.

Programul prevede introducerea a două norme în materie de cheltuieli: întâi o normă temporară, care acoperă doar o mică parte a cheltuielilor guvernamentale. Aceasta va fi în vigoare până în momentul în care deficitul bugetar general structural va atinge OTM (deficit de 1 % din PIB). Ulterior, autoritățile intenționează să pună în aplicare o normă-țintă (cu obiectivul de a menține deficitul structural la 1 % din PIB), care ar urma să acopere o parte mai largă a cheltuielilor administrației.

Se estimează că datoria publică brută pentru 2009 a ajuns la 50,7 % din PIB, în creștere față de 47,2 % în 2008. Se preconizează că acest raport va crește cu 5 puncte procentuale în perioada de programare, atingând aproximativ 56 % din PIB în 2012, dar rămânând totuși sub valoarea de referință din tratat, aceasta în special din cauza deficitelor publice ridicate. Creșterea ponderii datoriei va fi limitată de veniturile importante din privatizări, care sunt preconizate pentru 2010. Aceste venituri pot fi însă mai scăzute decât se așteaptă, având în vedere situația încă instabilă a pieței și rezultatele slabe ale privatizărilor anterioare. Într-un scenariu macroeconomic diferit și în ipoteza menținerii unor politici neschimbate, serviciile Comisiei preconizau în previziunile din toamna anului 2009 că ponderea datoriei va depăși pragul de 60 % din PIB în 2011. Deși în lumina datelor recente această prognoză pare a fi exagerată, este posibil ca în anii următori ponderea datoriei să depășească nivelul prevăzut în program.

Previziunile în privința datoriei publice pe termen mediu, până în 2020, care presupun o revenire treptată a PIB-ului la valorile prevăzute înainte de criză și o întoarcere a ponderii impozitelor la nivelurile de dinaintea crizei, incluzând creșterea conform previziunilor a cheltuielilor legate de îmbătrânirea populației, arată că evoluția bugetară avută în vedere în program, luată ca atare, fără alte modificări la nivel de politici, este mai mult decât suficientă pentru a stabiliza ponderea datoriei până în 2020. Programul indică reforme în sprijinul sustenabilității pe termen lung a finanțelor publice (includerea profesiilor care impun purtarea uniformei în sistemul reformat de pensii, modificarea vârstei de pensionare, fondul de securitate socială pentru fermieri și reducerea prestațiilor de invaliditate). Deși aceste măsuri sunt foarte importante pentru evoluția pe termen lung a soldului bugetar și a pieței muncii, intenția este de a le pune în aplicare treptat, astfel că nu vor avea efecte semnificative asupra soldului bugetar în perioada de programare.

În concluziile din 10 noiembrie 2009 referitoare la sustenabilitatea finanțelor publice, Consiliul solicită statelor membre să își canalizeze atenția asupra strategiilor orientate spre sustenabilitate în programele privind stabilitatea și convergența pe care urmează să le elaboreze și invită Comisia, alături de Comitetul pentru politică economică si de Comitetul economic si financiar, să continue elaborarea de metodologii pentru evaluarea sustenabilității pe termen lung a finanțelor publice în timp util pentru următorul raport privind sustenabilitatea, care este prevăzut pentru 2012.

Cadrul fiscal al Poloniei poate fi îmbunătățit. În Polonia funcționează o singură categorie de normă fiscală, bazată pe trei praguri ale datoriei (50 %, 55 % și 60 % din PIB, ultima fiind prevăzută în Constituție), iar încălcarea acesteia ar duce la luarea unor măsuri de consolidare bugetară din ce în ce mai consistente. În ceea ce privește cheltuielile, cadrul instituțional nu asigură un control suficient al acestora, astfel că depășirile cheltuielilor sunt frecvente. În 2009, autoritățile au luat măsuri pentru îmbunătățirea cadrului fiscal. Printre acestea se numără înăsprirea normei existente referitoare la datorie, prin introducerea unor dispoziții specifice suplimentare privind tipul de măsuri care urmează a fi aplicate atunci când datoria publică depășește nivelul de 55 % din PIB (definiție la nivel național, nu ESA95). Orizontul de planificare fiscală pentru bugetul administrației centrale a fost prelungit de la 3 la 4 ani. A avut loc o anumită reorganizare a administrației generale, care viza creșterea transparenței conturilor publice. În fine, autoritățile intenționează să consolideze cadrul fiscal prin introducerea normei temporare și a celei țintă în materie de cheltuieli. Norma temporară ar viza însă numai partea neobligatorie din bugetul administrației centrale (fără investițiile publice), care în prezent reprezintă mai puțin de 15 % din cheltuielile bugetului general. Deși aceste acțiuni vor facilita viitoarele eforturi de consolidare, ele nu pot înlocui măsurile necesare pentru sprijinirea traiectoriei de consolidare incluse în program.

În privința componenței cheltuielilor publice, Polonia a alocat o parte relativ însemnată a acestora protecției sociale, în detrimentul altor categorii cu potențial de creștere (inovare, cercetare și dezvoltare) și al sistemului de sănătate, unde cheltuielile sunt relativ reduse. În plus, în domenii precum sănătatea și educația, se pare că este nevoie de o creștere a eficienței cheltuielilor publice. În ceea ce privește partea de venituri, sarcina fiscală este apropiată de media din UE, însă sistemul complex de impozitare și de colectare a impozitelor ar putea fi simplificat mai mult. Începând din 2005, autoritățile poloneze au proiectat și pus treptat în aplicare bugetarea bazată pe performanțe, care, conform estimărilor, va îmbunătăți atât eficiența, cât și eficacitatea cheltuielilor publice în anii următori. Bugetul pentru 2010 a extins sfera de aplicare a bugetării bazate pe performanțe, incluzând noi părți ale administrației generale și noi categorii de cheltuieli. Se preconizează că primul buget central întocmit integral în funcție de performanțe va fi pus în aplicare în 2013.

Per ansamblu, strategia bugetară din 2010 prevăzută în program este conformă în linii mari cu recomandările adresate de Consiliu la 7 iulie 2009 în temeiul articolului 104 alineatul (7) din Tratatul privind CE. Cu toate acestea, ținând seama de riscuri, începând cu 2011, strategia bugetară nu ar părea să corespundă recomandărilor Consiliului. Efortul structural anual mediu planificat pentru perioada 2010-2012 este de 1½ % din PIB, ușor mai mare decât cel recomandat de Consiliu în cadrul procedurii de deficit excesiv. Consolidarea fiscală este însă puternic concentrată la sfârșitul perioadei, obiectivele de deficit se bazează pe ipoteze de creștere favorabile, iar economiile de cheltuieli planificate nu sunt susținute cu măsuri suficient de concrete. Având în vedere performanța economică bună a Poloniei din perioada de criză, redresarea preconizată de autorități începând cu 2010, deficitul public structural însemnat și obiectivul autorităților de a-l corecta până în 2012, ar fi mai potrivită o strategie de consolidare fiscală concentrată la începutul perioadei. În 2010 bugetul ar trebui pus în aplicare în mod riguros, planurile de cheltuieli primare curente ar trebui executate, pe cât posibil, doar parțial, iar veniturile excepționale ar trebui alocate reducerii deficitului. Obiectivele de deficit public pentru 2011-2012 ar trebui să fie susținute cu măsuri suplimentare consistente, care ar trebui să asigure totodată o marjă adecvată în cazul în care nu se concretizează scenariul macroeconomic de referință inclus în program.

Concret, nu sunt furnizate estimările contribuțiilor factorilor de producție individuali la creșterea potențială și proiecțiile pe termen lung pentru unele serii de date.

Concluzia generală este că, deși Polonia urmărește să își corecteze deficitul excesiv până în 2012, conform recomandărilor Consiliului din cadrul procedurii de deficit excesiv, ajustarea fiscală este puternic concentrată la sfârșitul perioadei, cea mai mare parte a reducerii deficitului fiind proiectată pentru 2012, iar obiectivele de deficit din program sunt expuse unor riscuri de deteriorare semnificative, atât pe partea de venituri, cât și pe partea de cheltuieli. Având în vedere redresarea preconizată de autorități începând din 2010 și deficitul structural însemnat, ar fi mai potrivită o strategie de consolidare fiscală concentrată la începutul perioadei. Riscurile la adresa obiectivelor bugetare reflectă ipotezele favorabile de creștere a PIB-ului real, lipsa unor măsuri consistente suficient de concrete în sprijinul obiectivelor bugetare începând din 2011, istoricul de derapaje în materie de cheltuieli curente în raport cu planurile, precum și impactul ciclului electoral. Sunt bine-venite intențiile de consolidare a cadrului bugetar, în special prin introducerea unor noi norme în materie de cheltuieli. În ceea ce privește norma temporară aplicabilă cheltuielilor, ar fi recomandabil ca aceasta să fie mai ambițioasă, în special cu privire la partea finanțelor publice care intră sub incidența acesteia.

Având în vedere evaluarea de mai sus și recomandarea din 7 iulie 2009 în temeiul articolului 104 alineatul (7) din TCE, precum și dată fiind necesitatea asigurării unei convergențe sustenabile, Polonia este invitată:

să realizeze o execuție bugetară riguroasă în 2010, evitând, pe cât posibil, executarea integrală a planurilor de cheltuieli curente primare și alocând veniturile excepționale în scopul reducerii deficitului;

să întărească ajustarea bugetară planificată în 2011 în scopul de a ajunge la un efort fiscal anual mediu recomandat de 1,25 % din PIB, în conformitate cu recomandarea în temeiul articolului 104 alineatul (7), și să fie pregătită să adopte noi măsuri de consolidare în 2011 și 2012 în cazul în care se concretizează riscurile legate de faptul că scenariul din program este mai favorabil decât cel aflat la baza recomandării adresate în temeiul articolului 104 alineatul (7) din TCE;

să continue consolidarea cadrului fiscal, inclusiv prin introducerea unei norme în materie de cheltuieli care să acopere o parte mai mare din cheltuielile primare ale bugetului general decât norma temporară prezentată în programul de convergență, și care să fie însoțită de mecanisme adecvate de monitorizare și de aplicare. Aceasta ar necesita reducerea ponderii cheltuielilor obligatorii în totalul cheltuielilor.

Polonia este invitată totodată ca, în următoarea actualizare a programului său de convergență, să adauge informații mai exacte în capitolul separat dedicat progreselor înregistrate pentru a pune capăt situației de deficit excesiv, astfel cum se solicită în recomandările adresate de Consiliu în temeiul articolului 104 alineatul (7) la data de 7 iulie 2009.

Tabel comparativ al principalelor previziuni macroeconomice și bugetare