Document UE

având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene,

având în vedere Regulamentul (CE) nr. 1466/97 al Consiliului din 7 iulie 1997 privind consolidarea supravegherii pozițiilor bugetare și supravegherea și coordonarea politicilor economice, în special articolul 9 alineatul (3),

având în vedere recomandarea Comisiei,

după consultarea Comitetului economic și financiar,

La 26 aprilie 2010, Consiliul a examinat programul de convergență actualizat al Ungariei pentru perioada 2009-2012.

În momentul în care a izbucnit criza financiară, în toamna anului 2008, Ungaria se găsea într-o poziție economică fragilă. Prin schimbarea orientării politicii fiscale de la mijlocul anului 2006, care viza corectarea dezechilibrelor economice existente și limitarea acumulării datoriei publice, s-a reușit reducerea cu succes a deficitului bugetar la 3,8 % din PIB până în 2008 (comparativ cu 9,3 % din PIB în 2006), însă ajustarea nu era finalizată în momentul izbucnirii crizei financiare mondiale. În plus, partea datoriei denominată în valută era relativ mare.

Necesarul brut de finanțare era din ce în ce mai greu de satisfăcut, reflectând preocupările investitorilor cu privire la sustenabilitatea poziției bugetare, datoria externă ridicată a țării și scăderea creșterii potențiale. Luați la un loc, acești factori au necesitat o reacție mai puternică la nivel de politică economică, măsuri de sprijinire a sectorului bancar și o importantă asistență financiară externă din partea instituțiilor internaționale în valoare de 20 de miliarde EUR, în care erau cuprinse și 6,5 miliarde EUR din partea UE (din această sumă s-au plătit deja 5,5 miliarde EUR). Din a doua jumătate a lunii martie 2009, pe fondul importantelor eforturi de stabilizare și ajustare, s-a recâștigat accesul la finanțarea de piață. Mai mult, datorită scăderii semnificative a cererii interne din 2009, s-a înregistrat o îmbunătățire semnificativă a contului curent, în principal prin intermediul balanței comerciale. Cursul de schimb a rămas în linii mari stabil din iulie 2009, ceea ce a permis băncii naționale să scadă rata dobânzii de politică monetară de la mijlocul anului 2009 până la începutul anului 2010 cu 375 puncte de bază per total. Date fiind lipsa unei marje de manevră fiscală și preocupările investitorilor, guvernul a continuat punerea în practică a politicii sale de consolidare fiscală, iar pentru sprijinirea redresării economice a adoptat doar măsuri care nu afectează bugetul. Continuarea consolidării fiscale pentru a aduce datoria pe o pantă descendentă și a ameliora și pe mai departe sustenabilitatea pe termen lung a finanțelor publice o provocare majoră a Ungariei.

Deși declinul constatat al PIB-ului real în contextul crizei este în mare măsură ciclic, nivelul producției potențiale a fost la rândul său influențat negativ. În plus, criza ar putea afecta și creșterea potențială pe termen mediu datorită unor investiții mai mici, limitării accesului la creditare și creșterii șomajului structural. În plus, impactul crizei economice accentuează efectele negative ale îmbătrânirii populației asupra producției potențiale și asupra sustenabilității finanțelor publice. În acest context, este esențial să se accelereze ritmul reformelor structurale având ca scop sprijinirea creșterii potențiale. În special în cazul Ungariei este deosebit de importantă realizarea de reforme vizând creșterea gradului de ocupare a forței de muncă și restabilirea capacității de a atrage ISD (investiții străine directe).

Conform scenariului macroeconomic care stă la baza programului, după o scădere cu 6,7 % în 2009, PIB-ul real va scădea cu încă 0,3 % în 2010 pentru a reîncepe să crească cu 3¾ % în 2011 și 2012. Acest scenariu este ușor mai optimist decât previziunile serviciilor Comisiei din toamna anului 2009, conform cărora creșterea anuală a PIB-ului ar scădea cu 0,5 % în 2010 și ar crește cu 3,1 % în 2011. Ținând însă seama de informațiile recente, inclusiv de cifrele preliminare peste așteptări ale PIB-ului pe 2009, mai precis – 6,3 % din PIB, prognoza pentru 2010 pare realistă, în vreme ce scenariul rămâne ușor favorabil în ultimii ani ai perioadei. Conform programului, creșterea se va baza în principal pe relansarea exporturilor nete, consumul privat continuând să scadă în 2010 cu aproximativ 2½ %, însă conform ultimelor informații scăderea ar putea fi ușor mai pronunțată. Estimările cu privire la cererea internă par în linii mari realiste, însă previziunile referitoare la importuri și investiții par optimiste. Ținând cont de toți parametrii menționați anterior, scenariul macroeconomic pare realist pentru 2010 și ușor favorabil pentru 2011 și 2012. În termeni nominali, traiectoria prevăzută în scenariul de referință se datorează poziției ciclice concomitente a piețelor muncii și produselor. În termeni specifici, în timp ce deviația PIB negativă considerabilă exercită o presiune asupra prețurilor în sensul scăderii acestora, șomajul ridicat atrage după sine încetinirea creșterii salariilor. Per ansamblu, cifrele inflației par realiste pentru 2010 și ușor prea mici pentru anii următori. Scenariul macroeconomic al programului concordă cu ipotezele monetare și de curs de schimb care stau la baza lui.

Conform programului se estimează un deficit public general de 3,9 % în 2009, după un nivel de 3,8 % în 2008. Deficitul global a fost stabilizat în linii mari, în ciuda importantei deteriorări a situației economice, asociate încetinirii economice la nivel mondial și importantelor sale efectele negative asupra bugetului. Stabilizarea s-a realizat prin aplicarea de reduceri ale cheltuielilor, care au fost parțial de natură structurală și care au afectat în special salariile din sectorul public, pensiile și prestațiile sociale. Drept rezultat, a avut loc o îmbunătățire semnificativă a soldului structural, cu aproximativ 3 % din PIB. Mai mult, s-a realizat o rearanjare a impozitelor care în linii mari nu a afectat deficitul, pentru a stimula competitivitatea economiei prin micșorarea sarcinii fiscale care afecta forța de muncă și creșterea ponderii taxelor de consum.

Având în vedere nivelul ridicat al datoriei publice și tensiunea de pe piețele financiare, autoritățile s-au aflat în situația de a sprijini redresarea economică doar prin adoptarea unor măsuri fără impact bugetar. În conformitate cu strategia de ieșire recomandată de Consiliu și pentru corectarea deficitului excesiv până în 2011, ținând seama și de ponderea mare a datoriei publice în PIB, se preconizează continuarea orientării fiscale restrictive din 2009 în perioada 2010-2011.

Programul prevede drept țintă bugetară pentru 2010 un deficit de 3,8 % din PIB, ceea ce corespunde recomandării Consiliului în conformitate cu articolul 104 alineatul (7) din Tratatul privind CE din 7 iulie 2009 și bugetului pe 2010, adoptat la 30 noiembrie 2009. Conform programului, venitul în termeni nominali se va stabiliza în 2010, ceea ce presupune atât continuarea scăderii în termeni reali, cât și o rată a veniturilor în scădere (de la 45,9 % în 2009 la 45 % în 2010). Pe lângă continua adâncire a deviației PIB negative, efectele componenței creșterii asociate ponderii tot mai importante a exporturilor nete în economie și scăderii concomitente a importanței cererii interne explică în mare parte scăderea ponderii veniturilor. Pentru a compensa scăderea ponderii veniturilor și a îmbunătăți în același timp soldul bugetar, programul urmărește scăderea ponderii cheltuielilor (de la 49,8 % în 2009 la 48,8 % în 2010). Această scădere se bazează în principal pe reforme structurale și măsuri specifice de realizare de economii (printre altele în sistemul de pensii, prestațiile sociale, salariile din sectorul public, transferurile către administrațiile locale, precum și către sistemul de transporturi publice pe distanță lungă) ridicându-se la 2 % din PIB, adoptate în 2009 și având efecte asupra bugetului în 2010. Deși per ansamblu valoarea acestor măsuri ar trebui să depășească 2 pp. din PIB în 2010, se așteaptă ca deficitul structural, astfel cum a fost recalculat de serviciile Comisiei, conform metodologiei stabilite de comun acord, pe baza datelor din program, să se îmbunătățească cu mai puțin de ¼ pp. din PIB. Aplicarea unei părți importante a măsurilor de realizare de economii a fost necesară doar pentru a contrabalansa tendința crescătoare subiacentă a anumitor cheltuieli. În plus, dat fiind ușorul efect de creștere a deficitului pe care măsurile de reorganizare fiscală îl vor avea în 2010 și de achiziționarea în avans de timbre fiscale pentru produsele din tutun înainte de creșterea accizelor prevăzută în 2010, se așteaptă ca ponderea veniturilor să scadă mai mult decât ar fi rezultat din utilizarea elasticităților-standard.

Principalul obiectiv al strategiei pe termen mediu prevăzute în program îl reprezintă reducerea deficitului public general de la 3,8 % din PIB în 2010 la sub 3 % din PIB în 2011 (2,8 %) și mai mult, la 2,5 % din PIB în 2012. Țintele de deficit pentru 2011 și 2012 au drept rezultat un deficit structural recalculat de 1½ % și, respectiv, de 2½ % din PIB. Aceasta înseamnă că, după îmbunătățirea structurală cu aproximativ 3 pp. din PIB în 2009, în perioada 2010-2011 se preconizează o îmbunătățire de 0,1 % din PIB (raportat la o deteriorare cu aproape 1 % din PIB care apare în previziunile serviciilor Comisiei din toamna anului 2009). În 2012 balanța structurală s-ar deteriora chiar cu 1 % din PIB. În ceea ce privește anul 2011, în ciuda redresării economiei, se așteaptă ca ponderea veniturilor să continue să scadă, având în vedere (i) ponderea tot mai mare a exporturilor nete, ceea ce face ca creșterea să fie alcătuită în mai mică măsură din componente fiscale, (ii) efectul întârziat al contractării economice, și (iii) adoptarea în 2009 a unei reduceri a sarcinii fiscale generale legată de impozitul pe venit, cu aplicare din 2011. S-ar putea ca accelerarea absorbției fondurilor Uniunii Europene să compenseze doar parțial aceste evoluții, ceea ce ar duce la o deteriorare generală a ponderii veniturilor cu 0,8 % din PIB. Programul de convergență enumeră în linii mari o serie de măsuri posibile pe partea cheltuielilor, care ar compensa în mod amplu scăderea ponderii veniturilor și ar reduce deficitul la 2,8 % din PIB. Acestea se referă în principal la o nouă scădere a salariului real în sectorul public și a prestațiilor sociale în termeni reali, precum și la o disciplină strictă a gestionării capitolelor bugetare. Aceste măsuri nu au fost însă specificate în detaliu. Obiectivul pe termen mediu (OTM) constă într-un sold structural de – 1,5 % din PIB, care, date fiind cele mai recente previziuni și nivelul datoriei, reflectă obiectivele pactului. Programul își propune în 2011 atingerea OTM, care este deja preconizat a fi realizat în 2010 și menținut în 2011, conform soldului structural recalculat de serviciile Comisiei în conformitate cu metodologia stabilită de comun acord și dată fiind deviația PIB substanțială estimată pentru 2010 și 2011. Cu toate acestea, ar fi nevoie de noi eforturi de consolidare pentru a menține OTM în 2011 și a preveni o deteriorare structurală în 2012. Măsurile care susțin obiectivul pentru 2012 ar trebui să fie la rândul lor specificate mai bine.

Rezultatele bugetare ar putea fi mai slabe decât cele previzionate în program. Veniturile pentru 2010 s-ar putea dovedi mai mici decât nivelul de ¼ % din PIB preconizat, în special deoarece, având în vedere data-limită anterioară, programul nu a ținut seama de decizia Curții Constituționale de revocare a taxei funciare valorice generale, adoptată de Parlament. În ceea ce privește cheltuielile, se așteaptă unele depășiri datorate costurilor legate de re-naționalizarea companiei aeriene MALEV și faptului că reducerea preconizată a subvenției sistemului de transporturi publice pe distanțe lungi nu este susținută în totalitate prin măsuri structurale. Programul prevede și economii suplimentare la capitolele din buget datorate recent instituitului sistem de trezorieri, dar acest lucru nu este garantat, deoarece nu este sprijinit prin măsuri specifice. În cele din urmă, venitul cu caracter excepțional din 2010, de ¼ % din PIB, rezultat din transferarea angajaților și pensionarilor eligibili din pilonul privat în pilonul public al sistemului de pensii rămâne să fie confirmat în contextul procedurii de notificare. Pe de altă parte, pentru a compensa evoluțiile nefavorabile, ar putea fi înghețate rezerve bugetare în valoare de aproximativ ½ % din PIB și s-ar putea efectua reduceri ale cheltuielilor excepționale în valoare de 0,2 % din PIB. Pe lângă efectele de bază datorate, printre altele, eliminării impozitului funciar, pentru anii 2011 și 2012 se pot aștepta derapaje raportat la program, atât în ceea ce privește veniturile, cât și cheltuielile. Viteza redresării economiei și ponderea cheltuielilor pentru consumul privat în 2011 și în anii următori sunt ușor optimiste decât în previziunile serviciilor Comisiei, ceea ce presupune că veniturile fiscale ar putea fi supraestimate în program. În ceea ce privește cheltuielile, majoritatea măsurilor de realizare de economii prevăzute în program pentru a contrabalansa scăderea constantă a ponderii veniturilor nu sunt încă susținute prin decizii concrete. Mai mult, programul nu ține seama de pierderile băncii naționale care, pe baza estimărilor actuale, ar trebui să ducă la creșterea deficitului cu 0,1-0,2 % din PIB în 2011 și cu 0,3-0,4 % din PIB în 2012.

În fine, s-ar putea ca cheltuielile să fie mai mari, fapt legat de pierderile suferite de societățile cu capital de stat. În același timp, rezervele bugetare care să compenseze derapajele se cifrează la doar 0,2 % din PIB în 2011 și 0,4 % în 2012, raportat la 0,8 % în 2010. Deși în ultimii ani țintele de deficit bugetar au fost atinse, riscurile asociate antecedentelor Ungariei sunt în cel mai bun caz neutre, având în vedere derapajele importante din anii precedenți. Prin urmare, există un risc semnificativ ca rezultatele deficitelor să fie mai grave decât estimările din program.

Se estimează că datoria publică brută va atinge 78 % din PIB în 2009, raportat la aproximativ 73 % în anul precedent. Această creștere se explică prin creșterea deficitului public general și prin creșterea negativă a PIB-ului nominal. Conform programului, ponderea datoriei va rămâne peste valoarea de referință din tratat pe toată perioada de programare. Se așteaptă ca rata datoriei să crească mai mult în 2010, ajungând la 79 % din PIB înainte de a începe să scadă la 77 % în 2011 și respectiv la 73½ % în 2012. Îmbunătățirea așteptată a condițiilor macroeconomice și începerea rambursării asistenței economice internaționale în 2011 sunt factorii principali care stau la baza acestor evoluții pozitive. Având în vedere aceste riscuri legate de țintele bugetare și posibilele ajustări stoc-flux, evoluția ponderii datoriei ar putea fi mult mai nefavorabilă decât s-a prevăzut în program, în special începând din anul 2011. Începând din anul 2010, ponderea datoriei scade suficient spre valoarea de referință.

Previziunile în privința datoriei publice pe termen mediu, până în 2020, care presupun doar o revenire treptată a PIB-ului la valorile prevăzute înainte de criză și o întoarcere a ponderii impozitelor la nivelurile de dinaintea crizei, arată că evoluția bugetară avută în vedere în program, luată ca atare, ar fi suficientă pentru a stabiliza ponderea datoriei până în 2020.

În concluziile din 10 noiembrie 2009 referitoare la sustenabilitatea finanțelor publice, Consiliul solicită statelor membre să își canalizeze atenția asupra strategiilor orientate spre sustenabilitate în programele privind stabilitatea și convergența pe care urmează să le elaboreze și invită Comisia, alături de Comitetul pentru politică economică si de Comitetul economic si financiar, să continue elaborarea de metodologii pentru evaluarea sustenabilității pe termen lung a finanțelor publice în timp util pentru următorul raport privind sustenabilitatea, care este prevăzut pentru 2012.

În privința caracteristicilor instituționale ale finanțelor publice, una dintre cele mai importante evoluții recente este punerea în aplicare a noului cadru fiscal, care se bazează pe legea privind răspunderea fiscală (LRF) și pe modificarea legii organice adoptate în noiembrie 2008. Per ansamblu se așteaptă ca noul cadru fiscal să contribuie la îmbunătățirea transparenței și sustenabilității finanțelor publice. LRF prevede că determinarea soldurilor primare viitoare într-un cadru pe termen mediu ar trebui, ca regulă generală, să fie coerentă cu o normă referitoare la datoria reală. În baza LRF s-a instituit și a început să își desfășoare activitatea un consiliu fiscal independent. Bugetul pentru anul 2010 a fost deja elaborat în linii mari, în conformitate cu noul cadru fiscal, iar bugetul pentru anul 2011 va trebui să respecte în întregime toate elementele cadrului fiscal. O altă evoluție importantă în privința cadrului fiscal o reprezintă adoptarea de către parlament, în decembrie 2009, a legii privind statutul juridic și gestiunea financiară a instituțiilor bugetare. Noua legislație completează normele existente cu o serie de elemente noi, inclusiv norme detaliate de gestiune operațională și financiară pentru diferitele instituții bugetare, și oferă un cadru uniform privitor la utilizarea nu doar a fondurilor maghiare, ci și a celor europene. Este însă prea devreme pentru a evalua eficacitatea noului cadru în privința asigurării unei mai bune execuții bugetare și a unei politici fiscale sănătoase.

Ungaria se caracterizează printr-o sarcină fiscală globală mare, combinată cu cheltuieli publice mari. Guvernul a luat mai multe măsuri pentru reformarea în linii generale a sistemului fiscal, fără ca acest lucru să afecteze bugetul, vizând impulsionarea competitivității economiei prin transferarea sarcinii fiscale care afectează forța de muncă spre taxele de consum. Recentele hotărâri ale Curții Constituționale și scăderea impozitului pe venit, prevăzută pentru 2011, implică însă pierderi de venituri care nu au fost încă acoperite prin măsuri, deși nu poate fi exclusă nici prezentarea din nou a unui proiect modificat de taxă funciară. În privința cheltuielilor, ritmul de creștere a cheltuielilor primare a depășit creșterea PIB-ului nominal în perioada 2000-2009. O provocare majoră la adresa reducerii cheltuielilor publice este creșterea anticipată a cheltuielilor publice legate de îmbătrânirea populației. Reformele precedente ale sistemului de pensii, în special cea din mai 2009, ar trebui să ducă la o creștere mai lentă a costurilor cu pensiile și să favorizeze oferta de forță de muncă, sprijinind astfel creșterea potențială. Pe viitor, creșterea vârstei legale de pensionare corelată cu creșterea speranței de viață ar contribui la îmbunătățirea calității finanțelor publice. Reducerea numărului de membri ai guvernului și creșterea eficienței administrației publice, de exemplu în domeniul educației și al sistemului de sănătate, ar putea, de asemenea, avea drept rezultat creșteri importante ale bunăstării, lăsând loc în cele din urmă unei reduceri a impozitelor care afectează forța de muncă.

Per ansamblu, strategia bugetară pentru 2010 prevăzută în program pare să fie în linii mari conformă recomandărilor Consiliului în temeiul articolului 104 alineatul (7) din Tratatul privind CE, având în vedere că riscurile considerabile asociate rezultatului sunt cel puțin parțial compensate de posibilitatea de a îngheța rezervele bugetare și de a adopta reduceri ale cheltuielilor excepționale. Începând cu anul 2011, ținând seama de riscuri, s-ar putea ca strategia bugetară să nu fie conformă cu recomandările Consiliului, în condițiile în care efortul structural de 0,5 % din PIB cumulat pe perioada 2010-2011 nu este încă asigurat. În special, măsurile de realizare de economii pe partea de cheltuieli, care stau la baza țintei pe 2011, sunt specificate doar parțial și nu sunt încă adoptate, iar pentru anul 2012 acestea nu sunt specificate deloc.

În plus, s-ar putea ca estimările veniturilor fiscale pentru cei doi ani să se dovedească optimiste. În același timp, rezervele bugetare sunt relativ limitate comparativ cu 2010, ceea ce sugerează că rezultatul deficitului ar putea fi mult mai grav, fiind posibil ca deficitul excesiv să nu poată fi corectat la timp dacă nu se iau și alte măsuri de consolidare. Ținând seama de aceste riscuri legate de țintele bugetare, este posibil ca strategia să nu se dovedească suficientă nici pentru a asigura readucerea ponderii datoriei publice brute pe o traiectorie descendentă fermă. Pentru a face față acestor riscuri și a corecta orientarea expansionistă a politicii în 2012, care nu este conformă cu pactul, este nevoie ca strategia să fie sprijinită începând cu 2011 prin măsuri pe deplin specificate și ca eforturile de consolidare să fie întărite, în special în ultimii ani ai perioadei de programare.

Lipsesc în special informațiile obligatorii privind cursul de schimb nominal efectiv, precum și datele opționale, printre altele privind cheltuielile de la bugetul general pe funcții și defalcarea ajustărilor stoc-flux.

Concluzia generală este că, în ciuda contractării economice puternice din 2009 în contextul crizei financiare, deficitul bugetar a fost stabilizat. Orientarea bugetară a Ungariei, după ce a fost foarte restrictivă în 2009 și în cursul celor doi ani anteriori, va deveni în linii mari neutră în 2010 și 2011 și expansionistă în 2012. Conform programului, acest lucru ar trebui să conducă la corecția deficitului excesiv până în 2011 și la atingerea OTM. Se așteaptă ca până în 2010, ponderea datoriei publice în PIB să își continue evoluția ascendentă și să înceapă să descrească din nou în 2011, readucând datoria pe o pantă descendentă.

Traiectoria bugetară prevede însă doar o ușoară îmbunătățire structurală în 2010, niciuna în 2011 și o deteriorare în 2012. În plus, această traiectorie este supusă unor riscuri de deteriorare considerabile, în special în ultimii ani ai perioadei de programare. În 2010, eliminarea taxei funciare și riscurile de deteriorare, legate în special de necesarul suplimentar de finanțare a transportului public ar putea fi compensate într-o anumită măsură prin înghețarea rezervelor bugetare și reducerea cheltuielilor excepționale cu 0,2 % din PIB. În ultimii ani ai perioadei de programare, riscurile sunt legate de faptul că scenariul macroeconomic din program este ușor favorabil, iar majoritatea măsurilor subiacente traiectoriei bugetare nu sunt nici specificate și nici adoptate. În acest context, corecția deficitului excesiv în 2011, în conformitate cu recomandarea din 7 iulie 2009 emisă în temeiul articolului 104 alineatul (7) din Tratatul privind CE, precum și consolidarea ulterioară nu sunt asigurate și va fi necesară specificarea măsurilor de realizare de economii și întărirea eforturilor de consolidare începând cu anul 2011. Programul prezintă elementele principale ale noului cadru fiscal, însă este nevoie de garantarea unei conformități îmbunătățite.

Având în vedere analiza menționată mai sus și recomandarea din 7 iulie 2009 emisă în temeiul articolului 104 alineatul (7) din Tratatul privind CE, Ungaria este invitată:

să asigure atingerea țintei de deficit de 3,8 % din PIB în 2010 prin controlul strict al cheltuielilor, precum și printr-o posibilă înghețare a rezervelor bugetare și prin aplicarea unor reduceri ale cheltuielilor excepționale, dacă este nevoie;

să specifice măsurile care stau la baza țintelor bugetare începând din 2011 și să fie pregătită să întărească efortul fiscal în cazul în care se materializează riscurile legate de faptul că scenariul din program este mai favorabil decât scenariul care stă la baza recomandării în temeiul articolului 104 alineatul (7) din Tratatul privind CE, pentru a garanta că deficitul va scădea sub 3 % din PIB în 2011; și să își consolideze în mod substanțial strategia pentru 2012 pentru a asigura ajustarea pentru atingerea OTM în conformitate cu cerințele Pactului de stabilitate și creștere;

să îmbunătățească calitatea finanțelor publice prin elaborarea și adoptarea unui buget pentru 2011 care să respecte în totalitate cadrul fiscal, prin susținerea moderării cheltuielilor printr-o nouă reformă a administrației publice și prin rezolvarea, cu ajutorul unor reforme structurale, a situației societăților care înregistrează pierderi.

Tabel comparativ al principalelor previziuni macroeconomice și bugetare