Document UE

având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene,

având în vedere Regulamentul (CE) nr. 1466/97 al Consiliului din 7 iulie 1997 privind consolidarea supravegherii pozițiilor bugetare și supravegherea și coordonarea politicilor economice, în special articolul 5 alineatul (3),

având în vedere recomandarea Comisiei,

după consultarea Comitetului economic și financiar,

La 26 aprilie 2010, Consiliul a examinat programul de stabilitate actualizat al Franței pentru perioada 2009-2013.

Activitatea economică din Franța și-a pierdut dinamismul în cursul anului 2008 și a suferit o scădere acută în cel de al patrulea trimestru și în primul trimestru al anului următor. Începând cu cel de al doilea trimestru al anului 2009, creșterea acesteia a fost reluată, sprijinită de măsuri de stimulare în Franța și în țările vecine. Una dintre provocările marcante pentru politica economică este reprezentată de situația finanțelor publice. Mai precis, începând cu anul 2002 deficitul Franței s-a situat fie deasupra, fie aproape de pragul de 3 % din PIB, aspect care reflectă, în principal, o insuficiență a eforturilor de consolidare. În acest context, Franța s-a aflat într-o procedură de deficit excesiv în perioada 2002-2007 și a primit o recomandare de politică din partea Comisiei în mai 2008. În urma notificării unui deficit de peste pragul de 3 % din PIB în 2008, s-a lansat o nouă procedură de deficit excesiv în februarie 2009, care prevede corecția deficitului excesiv până în 2013. Alte provocări includ abordarea punctelor slabe în ceea ce privește oferta, care conduc la o competitivitate externă insuficientă, precum și creșterea utilizării forței de muncă.

Deși declinul constatat al PIB-ului real în contextul crizei este în mare măsură ciclic, nivelul PIB-ului potențial a fost la rândul său influențat negativ. De asemenea, criza poate afecta și creșterea potențială pe termen mediu prin investiții mai mici, prin înăsprirea condițiilor de creditare și prin creșterea șomajului structural. În plus, impactul crizei economice accentuează efectele negative ale îmbătrânirii demografice asupra producției potențiale și asupra sustenabilității finanțelor publice. În acest context va fi esențială accelerarea ritmului reformelor structurale cu scopul susținerii creșterii potențiale. În special, în cazul Franței este important să se inițieze reforme în domeniul pieței forței de muncă și al cadrului concurențial general.

Evaluarea ține, în special, seama de previziunile intermediare ale serviciilor Comisiei din toamna anului 2009 și din februarie 2010, dar și de alte informații care au devenit disponibile ulterior.

Estimarea programului pentru deficitul public general în 2009 este de 7,9 % din PIB. Deteriorarea semnificativă de la un deficit de 3,4 % din PIB în 2008 reflectă în mare măsură impactul crizei asupra finanțelor publice (în special încasările din impozitul pe profit și TVA), dar a fost, de asemenea, cauzată de măsurile de stimulare în valoare de 1,1 % din PIB, adoptate de guvern în conformitate cu Planul european de redresare economică (PERE). În conformitate cu programul, se preconizează o poziție neutră a politicii fiscale în 2010, înainte de a deveni restrictivă în ultimii ani ai programului în vederea corecției deficitului excesiv până în 2013, în conformitate cu ipotezele de creștere prevăzute în scenariu. Această consolidare este în conformitate cu strategia de ieșire susținută de Consiliu.

Programul de stabilitate din februarie 2010 previzionează o continuare a deteriorării deficitului bugetar general în 2010 cu 0,3 % din PIB, ajungând la 8,2 % din PIB în 2010. Franța a implementat în 2010 măsurile de reducere a deficitului planificate în propunerea de lege a bugetului pentru 2010 a guvernului, evitând în mare parte o deteriorare suplimentară a finanțelor publice, cu excepția deciziei privind un împrumut public pentru o investiție în viitor care va avea un impact bugetar negativ de aproximativ 0,1 % din PIB în 2010 (și ulterior), situație care se prezintă ca fiind în general conformă cu ultimele recomandări adresate Franței în temeiul articolului 126 alineatul (7) din TFUE. Previziunile de deficit pentru 2010 se situează la nivelul de 0,3 % din PIB, superior celui cuprins în proiectul de buget pentru 2010, având în vedere un rezultat superior anticipat al deficitului pentru 2009 (0,2 % din PIB) și o revizuire a previziunilor de creștere (0,3 % din PIB), parțial contrabalansate de suspendarea taxei de mediu de către Curtea constituțională a Franței, precum și de introducerea de măsuri generate de împrumutul public menționat anterior, care, cumulate, urmează să atragă o deteriorare a deficitului cu aproximativ 0,2 % din PIB. Aceste din urmă elemente au modificat echilibrul măsurilor discreționare de la aproximativ + 0,25 % din PIB la data recomandării Consiliului către o poziție în general neutră în cadrul programului. Măsurile de stimulare în contextul PERE de 1,1 % din PIB fac obiectul unei eliminări treptate parțiale, fiind reduse la 0,4 % din PIB în 2010 și există măsuri suplimentare de consolidare de 0,1 % din PIB (în special creșterea impozitelor incluse în bugetul asigurărilor sociale), aducând nivelul total al măsurilor de consolidare la 0,8 % din PIB. Cu toate acestea, măsurile menționate sunt contrabalansate de noi măsuri cu efect de creștere a deficitului cu costuri în principal pe termen scurt incluse în bugetul inițial pentru 2010 în valoare de 0,7 % din PIB, anume reforma taxei profesionale la nivel local (aproximativ 0,6 % din PIB) și reducerea TVA pentru sectorul alimentației publice (0,1 % din PIB), precum și de măsurile menționate anterior legate de împrumutul public (aproximativ 0,1 % din PIB). În 2010, deficitul structural, deficitul ajustat ciclic exceptând măsurile cu caracter excepțional și alte măsuri temporare, calculat de către serviciile Comisiei pe baza valorilor din program, în conformitate cu metodologia adoptată de comun acord, va suferi o deteriorare de 0,25 puncte procentuale și va atinge nivelul de 6,75 % din PIB. Luând în considerare impactul tranzitoriu al rambursărilor anticipate pentru firme de 0,4 % din PIB în contextul implementării reformei taxei profesionale, care este o măsură cu caracter excepțional fără a fi considerată astfel în program, deficitul structural va suferi o ușoară îmbunătățire cu 0,1 puncte procentuale în 2010, ajungând la nivelul de 6,5 % din PIB.

Principalul obiectiv al strategiei bugetare a programului este aducerea nivelului soldului bugetului general la valoarea de referință de 3 % din PIB până la termenul limită de 2013, stabilit prin recomandarea Consiliului din data de 2 decembrie 2009. Programul previzionează o scădere a deficitului bugetar nominal la 6 % din PIB în 2011 și o continuare a evoluției descendente până la 4,6 % în 2012 înainte de a ajunge, în cele din urmă, la nivelul de 3 % în 2013. Se estimează o traiectorie relativ similară a soldului primar, care urmează să ajungă la – 0,1 % din PIB la sfârșitul perioadei programului, de la nivelul de – 5,5 % din PIB în 2010. Deficitul structural calculat în conformitate cu metodologia adoptată de comun acord va continua să se amelioreze după 2010, pentru a ajunge la 5 % din PIB în 2011, 4 % în 2012 și 2,75 % în 2013. Efortul fiscal mediu anual se va situa la nivelul de 0,9 % din PIB pentru perioada 2010-2013, adică într-o anumită măsură sub efortul mediu de peste 1 % din PIB pe an recomandat de către Consiliu. Strategia de consolidare precizată în program va avea la bază măsuri destinate să limiteze creșterea cheltuielilor la toate nivelurile administrației publice, în completarea finalizării procesului de eliminare treptată în 2011 a măsurilor în conformitate cu PERE. Autoritățile franceze intenționează să reducă în continuare impactul bugetar al scutirilor existente de impozit cu aproximativ 0,1 % din PIB în fiecare an, începând cu 2011. Măsurile de susținere a strategiei de consolidare nu sunt încă precizate dar ar trebui să fie comunicate în cursul lunilor următoare. Programul consideră că obiectivul pe termen mediu (OTM) este reprezentat de un buget echilibrat în termeni structurali. Date fiind cele mai recente previziuni și nivelul datoriei, OTM-ul reflectă mai mult decât adecvat obiectivele pactului. Programul actualizat de stabilitate nu prevede îndeplinirea obiectivului bugetar pe termen mediu în perioada programului.

În timp ce în 2010 ținta de deficit se prezintă drept destul de plauzibilă și ar putea chiar permite depășirea nivelului stabilit de performanță în cazul în care taxa de mediu se va implementa în cele din urmă într-o formă modificată, previziunile bugetare ar putea fi inferioare previziunilor programului începând cu 2011. Scenariul macroeconomic este extrem de optimist pentru perioada 2011-2013. Previziunile de deficit sunt extrem de sensibile la condițiile de creștere: în conformitate cu analiza de sensibilitate din program, în cazul în care creșterea PIB-ului ar fi mai mică cu 0,25 puncte procentuale în această perioadă, deficitul bugetar general ar scădea doar la nivelul de 4 % din PIB în 2013.

Prin urmare, o pierdere cumulată de 0,75 % din PIB ar fi echivalentă în 2013 cu o creștere a deficitului de 1 % din PIB. În plus, țintele de deficit ar putea fi afectate negativ de posibile derapaje în ceea ce privește cheltuielile, întrucât corecția tendințelor cheltuielilor publice la toate nivelurile subguvernamentale, raportat la tendințele din trecut nu este sprijinită de măsuri suficient de bine precizate. Evoluția previzionată relativ optimistă a veniturilor se întemeiază pe ipoteza unui fenomen de contagiune după o depășire negativă în timpul crizei, întrucât se prevede un nivel mediu al elasticității impozitelor față de PIB de 1,2 pentru perioada 2011-2013. Nici reducerea scutirilor de impozite cu aproximativ 0,1 % din PIB în fiecare an începând cu 2011 nu a fost încă detaliată. În general, experiențele anterioare indică faptul că depășirile cheltuielilor nu pot fi excluse. Evaluarea pe baza informațiilor din program sugerează existența unor riscuri substanțiale de atingere, pentru perioada 2011-2013, a unui deficit mai mare decât obiectivele din program.

Ponderea datoriei publice brute s-a situat peste valoarea de referință din tratat în 2009, iar programul previzionează o tendință de creștere a acesteia până în 2012. Datoria publică brută este estimată la 77,4 % din PIB în 2009, în creștere de la nivelul de 67,4 % din anul 2008. Pe lângă creșterea deficitului și reducerea creșterii PIB, la creșterea ponderii datoriei a contribuit și o semnificativă ajustare stoc-flux, care reflectă în principal operațiunile întreprinse pentru sectorul bancar și cel al automobilelor. Se previzionează continuarea creșterii cu 9,2 puncte procentuale pe perioada programului, până la nivelul de aproximativ 87 % din PIB, în principal ca urmare a menținerii nivelului ridicat al deficitelor publice. Având în vedere riscurile semnificative de deteriorare legate de obiectivele bugetare, evoluția ponderii datoriei ar putea fi mai nefavorabilă decât s-a prevăzut în program, în special după 2011.

Previziunile în privința datoriei pe termen mediu, care presupun o revenire treptată a PIB-ului la ratele de creștere prevăzute înainte de criză și o întoarcere a ponderii impozitelor la nivelurile de dinaintea crizei, incluzând creșterea conform previziunilor a cheltuielilor datorate îmbătrânirii populației, arată că strategia bugetară prezentată în program, luată ca atare, fără alte modificări la nivel de politici, nu este suficientă pentru a stabiliza ponderea datoriei în PIB până în 2020.

În concluziile din 10 noiembrie 2009 referitoare la sustenabilitatea finanțelor publice, Consiliul solicită statelor membre să își canalizeze atenția asupra strategiilor orientate spre sustenabilitate în programele privind stabilitatea și convergența pe care urmează să le elaboreze și invită Comisia, alături de Comitetul pentru politică economică si de Comitetul economic si financiar, să continue elaborarea de metodologii pentru evaluarea sustenabilității pe termen lung a finanțelor publice în timp util pentru următorul raport privind sustenabilitatea, care este prevăzut pentru 2012.

Recent s-au introdus reforme pentru îmbunătățirea suplimentară a cadrului bugetar general. La 9 februarie 2009, Parlamentul a adoptat prima lege de planificare multianuală de finanțelor publice, prin care se stabilesc ținte de cheltuieli pentru toate subsectoarele administrației publice. De asemenea, aceasta instituie principiul neutralității bugetare pentru crearea de noi scutiri de impozite, al căror cost total trebuie să fie în întregime compensat. Acest principiul este obligatoriu și a fost aproape de a fi respectat în 2009 evaluat pe bază multianuală. Cadrul bugetar anual francez cuprinde în special norme de cheltuieli stabilite pentru subnivelurile administrației publice. O primă regulă, așa-numită regula creșterii nule a volumului cheltuielilor, a fost instituită la nivelul administrației publice centrale. Deși în trecut modificările în domeniul de aplicare al normei ar fi putut fi utile în aplicarea acesteia, domeniul de aplicare a fost lărgit recent cu scopul de a îmbunătăți controlul cheltuielilor administrației centrale și a fost respectat.

Obiectivul național al cheltuielilor pentru asigurările de sănătate (Objectif National des Dépenses d’Assurance Maladie) instituit în 1997 a fost util în controlarea cheltuielilor în domeniul îngrijirilor medicale, chiar dacă obiectivele în materie de cheltuieli nu au fost atinse. În cele din urmă, cheltuielile autorităților locale sunt limitate de o regulă de aur având o bază legală, care împiedică autoritățile să contracteze datorii pentru finanțarea cheltuielilor operaționale și de o regulă prin care se stipulează că nu este permisă creșterea fondurilor transferate de administrația publică centrală peste rata inflației. Cu toate acestea, obiectivele stabilite în programele de stabilitate au fost îndeplinite în puține rânduri. Guvernul intenționează continuarea reformei cadrului fiscal. La data de 28 ianuarie 2010 s-a organizat o conferință privind finanțele publice având drept scop abordarea deteriorării finanțelor publice franceze și a modului în care trebuie aplicată consolidarea bugetară. Au fost instituite mai multe grupuri de lucru pentru a propune noi reforme, care urmează a fi prezentate în luna aprilie, în special având drept scop limitarea în continuare a evoluției cheltuielilor din domeniul sănătății sau controlarea mai eficientă a cheltuielilor la nivel local. S-a instituit un grup de lucru asupra regulilor de echilibru bugetar. Programul indică, de asemenea, faptul că noi măsuri care au drept scop reducerea cheltuielilor administrației publice centrale urmează a fi prezentate în aprilie. Strategia de consolidare prezentată în program se întemeiază, de asemenea, pe îmbunătățirea cadrului bugetar care ar urma propunerilor prezentate de aceste grupuri de lucru.

Aflată la un nivel de 52,7 % în 2008, ponderea cheltuielilor în PIB din Franța este cea mai ridicată în zona euro. Creșterea cheltuielilor publice în ultimele decenii a contribuit la existența unor deficite și datorii ridicate, care au afectat sustenabilitatea pe termen lung a finanțelor publice franceze. Autoritățile franceze au lansat în 2007 Revizuirea generală a politicilor publice (Revue Générale des Politiques Publiques sau RGPP) cu scopul de a identifica modalitățile de eficientizare a cheltuielilor guvernamentale. Au fost identificate până în prezent peste 300 de măsuri (având drept scop realizarea unor economii de aproximativ 0,3 % din PIB, nivel relativ modest, în comparație cu valoarea globală a cheltuielilor publice, care depășește 50 % din PIB). Aproximativ 0,75 au fost implementate și au permis, de exemplu, neînlocuirea fiecărui al doilea funcționar public pensionat în subsectorul administrației publice centrale. Guvernul a anunțat în legea bugetului pentru 2010 că urmează o extindere a RGPP către alte organisme centrale și se preconizează anunțarea de noi reforme în toamnă. În cele din urmă, cu privire la sistemul de pensii, astfel cum s-a menționat anterior, programul face trimitere la o reformă preconizată pentru 2010. Nu au fost încă anunțate măsuri.

În ansamblu, în 2010 strategia bugetară stabilită în program se conformează în general cu recomandările Consiliului emise în temeiul articolului 126 alineatul (7). Cu toate acestea, începând cu 2011, luând în considerare riscurile, strategia bugetară nu pare a fi conformă cu recomandarea Consiliului emise în temeiul articolului 126 alineatul (7). În conformitate cu programul, efortul fiscal mediu anual, întemeiat pe evoluția soldului structural (recalculat) va ajunge la 0,9 % din PIB. Acest nivel este într-o anumită măsură inferior cerințelor din recomandările Consiliului, emise în temeiul articolului 126 alineatul (7) (peste 1 % din PIB) și, în plus, se expune riscurilor menționate. Programul anticipează, cu toate acestea, că deficitul bugetar nominal va ajunge, în cele din urmă, la nivelul de 3 % din PIB, ceea ce se datorează, în principal, unui scenariu macroeconomic extrem de optimist în ultimii ani ai programului, precum și unor ipoteze destul de optimiste cu privire la elasticitatea veniturilor fiscale față de PIB. În general, având în vedere riscurile la care se expun politicile curente, rezultatele de deficit pentru perioada 2011-2013 se pot dovedi inferioare obiectivului din program și poate surveni necesitatea consolidării considerabile a acestora pentru obținerea unei corecții a deficitului excesiv până în 2013, în conformitate cu recomandările Consiliului. Utilizarea veniturilor rezultate din instituirea unei noi versiuni a taxei pe mediu în prezent suspendate, în conformitate cu cele menționate în program ar ajuta la atingerea unor ținte bugetare relativ mai bune, începând chiar din 2010. În cele din urmă, este posibil ca strategia bugetară să nu fie suficientă pentru a readuce datoria către o traiectorie descendentă.

Nu se prezintă ipoteze referitoare la ratele dobânzii pe termen scurt și lung.

Concluzia generală este că, în urma unei deteriorări semnificative a finanțelor publice în 2009 declanșată de încetinirea creșterii economice și măsurile adoptate în contextul PERE, se estimează o nouă creștere a deficitului public general în 2010, până la nivelul de 8,2 % din PIB. Măsurile de consolidare și eliminarea treptată parțială a măsurilor în conformitate cu PERE urmează a fi compensate de măsuri suplimentare cu efect de creștere a deficitului cu costuri în principal pe termen scurt, inclusiv investiții publice generate de împrumutul public. Soldul bugetar se va îmbunătăți ulterior. Se estimează, de asemenea, o creștere substanțială a ponderii datoriei în cadrul orizontului programului. Traiectoria de ajustare prezentată în program conduce la un deficit de 3 % din PIB în 2013, fără o marjă de siguranță și are la bază un scenariu macroeconomic extrem de optimist în perioada 2011-2013, în combinație cu o ajustare structurală medie anuală care se situează într-o anumită măsură sub nivelul ajustării recomandate de Consiliu de peste 1 % din PIB. Programul preconizează măsuri, care vizează în special cheltuielile, de susținere a strategiei de consolidare, cu toate că acestea nu sunt precizate în program și o detaliere a acestora va avea loc în următoarele luni. Previziunile bugetare se expun, prin urmare, unor riscuri semnificative de evoluție negativă și este posibil să fie necesară intensificarea corespunzătoare a consolidării fiscale pentru a asigura o corecție a deficitului excesiv până în 2013. Asigurarea unor excedente primare mai ridicate pe termen mediu ar contribui la reducerea riscurilor la care se expune sustenabilitatea finanțelor publice. Programul indică faptul că în 2010 va fi prezentată o reformă a sistemului de pensii.

Având în vedere evaluarea de mai sus și în lumina recomandării emise în temeiul articolului 126 din TFUE la data de 2 decembrie 2009, Franța este invitată:

să utilizeze, pe întreaga perioadă de programare, veniturile de natură excepțională legate de o ameliorare a perspectivelor macroeconomice și fiscale, precum și de implementarea tuturor măsurilor fiscale prevăzute pentru accelerarea reducerii deficitului și scăderea nivelului datoriei brute către valoarea de referință de 60 % din PIB;

să fie pregătită pentru adoptarea de măsuri suplimentare de consolidare, în cazul în care se materializează riscurile asociate faptului că scenariul macroeconomic al programului este mai optimist decât scenariul care se află la baza recomandării emise în temeiul articolului 126 alineatul (7), să furnizeze detalii suplimentare asupra măsurilor necesare pentru a asigura realizarea unui efort fiscal mediu anual de peste 1% din PIB pentru perioada 2010-2013 și să realizeze o corecție a deficitului excesiv până în 2013;

să asigure consolidarea cadrului bugetar, în special în ceea ce privește cheltuielile, și să susțină în mod efectiv realizarea planurilor fiscale pe termen mediu precizate la toate nivelurile subguvernamentale, astfel cum a prevăzut guvernului francez.

De asemenea, Franța este invitată să furnizeze informații suplimentare privind măsurile generale care stau la baza consolidării prevăzute pentru ultimii ani ai programului, cel târziu în capitolele privind PDE ale următorului program de stabilitate actualizat.

Tabel comparativ al principalelor previziuni macroeconomice și bugetare